布鲁盖尔研究所丨欧盟减轻失业风险援助计划：前进的一小步

【编者按】

2020年1月24日，法国波尔多确诊欧洲范围内第一例新冠肺炎患者。3月中旬开始，欧洲逐渐成为全球疫情震中。自4月中旬开始，欧洲地区新增传染和死亡案例趋缓。至5月初，包括意大利、西班牙、法国在内的欧洲主要国家新冠肺炎新增确诊人数、重症患者人数连续多日下降。

欧洲遭遇的新冠危机得以暂时缓解，但由这场危机引发的经济问题依旧棘手。新冠肺炎疫情肆虐期间，欧洲各国实施的包括“封城”等在内的系列应对举措导致经济停摆，加剧了各国不同程度已经存在的失业问题。为此，欧盟于2020年4月出台“紧急状态下减轻失业风险援助”计划(SURE)，将向申请对资助就业倡议提供财政援助的欧盟国家提供高达1000亿美元的临时贷款支持。

本文评价了该计划的三大主要优势和四个方面的局限性，认为其主要优势在于表明，欧盟在有需要时，可以创造借款能力，并以共同体方式发行一种共同的安全资产。

作者格里高里·克雷斯（Grégory Claeys），是法国和西班牙公民，比利时布鲁盖尔研究所高级研究员，主要关注国际宏观经济、中央银行、欧洲治理。

本文原题“The European Union’s SURE plan to safeguard employment: a small step forward”，见于布鲁盖尔研究所网页中的“博客”栏目，2020年5月20日发布。

布鲁盖尔研究所（Bruegel）是一家比利时智库，成立于2005年，设在比利时首都布鲁塞尔，其使命是通过开放和基于事实的研究、分析和论争，改进经济政策的质量。据美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）2020年1月发布的《全球智库报告2019》（2019 Global Go To Think Tank Index Report），布鲁盖尔研究所在“全球顶级智库（美国和非美国）”分类排名中列第2位。

以下将原文全文译出。发布此译文不代表我们认同文中立场，请读者明察。

欧盟的新工具，即临时性的所谓“紧急状态下减轻失业风险援助”（Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency，SURE），将向请求财政援助以为拯救就业的倡议提供资金的欧盟国家提供最多1000亿欧元的临时贷款支持。虽然这一工具的设立引起了很多人的兴趣，但它的主要好处是展示欧盟在有需要时可以创造借款能力，并发行一种共同的安全资产。然而，就欧盟处置新冠肺炎危机的财政举措所受到的重大影响而言，SURE过于温和，理当被看作一个更完整复苏计划的一部分。

SURE是什么

自上世纪70年代以来，欧盟就一直在向其成员国提供背对背贷款（back-to-back loans），但 SURE有两个不同的原生特点。首先，其明确的目标是确保各国能够轻松并廉价地为短期工作计划提供资金，这些工作计划自抗击新冠疫情的停摆措施启动以来大量采用。其次，为保护欧盟的AAA评级，这些通过在国际金融市场上发行债券筹集的资金，将得到所谓欧盟预算“净额”（即欧盟委员会以偿还债务人违约的债务、本金和利息为目的，可以从成员国调用的额外资源）的担保，但也将得到来自欧盟国家的另外250亿欧元的直接、不可撤销、可随时支取的保证金的担保。（背对背贷款，指不同国家的交易者提供期限相等、价格相等，以放贷者所在国货币计价的贷款，到期时偿还所借贷的同种货币，以避免汇率变动造成的亏损。——译注）

欧盟委员会将 SURE 描述为“欧盟团结的具体体现”。但它到底有多慷慨，在新冠危机的背景下又能产生什么影响呢？

SURE的三大优势

除了市场融资和欧洲稳定机制（ESM）的潜在信贷额度之外，SURE将为欧盟国家提供额外的融资来源。与包括希腊、塞浦路斯、意大利、葡萄牙和西班牙在内的这些国家目前从市场上获得的贷款相比，SURE的贷款成本可能更低，期限也可能更长，因为欧盟目前应该能够在市场上以0%左右的利率借款，并将这一利率传递给成员国。

SURE提供了一个比其他欧盟财政援助项目（特别是欧洲稳定机制的信用额度）更轻便、更灵活的治理框架，甚至在新的“大流行病危机支持”（Pandemic Crisis Support）机制简化了的手续之下也是如此。要获得 SURE资金，欧盟国家只需证明这些资金将用于短期工作计划。批准只需要在欧盟理事会中获得特定多数，没有必要就每项请求征求每个国家议会的意见。考虑到其新颖性，在某些国家，比如意大利，SURE在政治上可能比欧洲稳定机制毒性更小。

最后，SURE为各国实施短期工作计划并在今后可能实施的停摆期间采用这些计划提供了额外的激励。短期工作计划有助于避免对工人和公司来说代价高昂的劳资关系破裂。在过去两个月间，短期工作计划被广泛使用，并已证明对确保欧洲企业的生存和防止失业率迅速上升至关重要。然而，这些计划在不同欧盟国家区别很大: 包括德国、意大利、法国和比利时在内的国家有非常完善的计划;包括塞浦路斯、希腊、爱沙尼亚和拉脱维亚在内的其他国家则是在没有先前经验、必须将就的情况下进入了危机。SURE强调了建立这样的机制的必要性，并鼓励成员国使用这些机制，这一事实本身就是一件好事。如果SURE获得延期，它还可被用于在国家间分享关于短期工作计划的最佳做法，例如，利用工人的闲暇时间进行在线培训，以提高他们的技能。

SURE的四个局限性

SURE对公共财政的影响将是非常微小的，因为该方案规模太小（1000亿欧元），无法大量节省利息成本。假设在本文撰写之时，意大利打算以0% 的利率从 SURE 借入200亿美元，为期10年，而不是向市场支付1.8%的利率。那么意大利每年将节省大约3.6亿欧元。考虑到2020年意大利的赤字预计占 GDP的11.1% ，也就是大约2000亿欧元，SURE 只会覆盖今年发生的新债务的10%，也就是减少这些新债务10%的借贷成本。考虑到两者之间的息差相对较低，这只相当于节省了意大利国内生产总值的0.02% 。

运行该计划可能有带来污名。目前还没有关于欧盟金融援助项目带来污名效应的研究，但有一些实证证据认为国际货币基金组织（IMF）公布相关计划可以增加收益（尽管完全不具有可比性）。市场可能会将加入该计划的请求解释为经济疲软的前兆，因此当国家发行新债券时，市场可能会要求提高利率，这样会消除 SURE 低贷款成本形成的节省。此外，与欧洲稳定机制的信用额度不同，从SURE获得的贷款不会使一个国家符合欧洲央行（ECB）直接货币交易计划（OMT）的要求。要避免任何“出头鸟”的污名，一个解决方案是让很多国家（最好是所有欧盟国家）同时运行SURE。但这种解决方案有两个局限性: 第一，对那些已经享有与SURE相似或更低利率的国家（如德国、法国、荷兰、奥地利）来说，SURE 在财务上不具有优势。其次，如果许多国家都在运行这个计划，那么相对较少的可用资金就必须在它们之间分配，从而减少每个国家在利息成本方面本就不多的节省。

SURE的主要局限是它解决了错误的问题。在目前阶段，特别是由于欧洲央行自3月中旬以来实施了大规模干预，融资渠道对欧元区国家来说不是问题。如果融资渠道成为一些国家的真正问题，那么 SURE 又规模太小。这已经成为其前身之一、规模仅为600亿欧元的欧洲金融稳定机制（EFSM）的一个问题。欧洲金融稳定安排（EFSF）和欧洲稳定机制就是为了解决这个问题而建立的。

最后，SURE不是一个欧盟可以用来维持重要且永久借款能力的稳定工具。它也不是欧盟委员会在宣布该计划时所说的，是一个“针对欧洲失业再保险计划（European Unemployment Reinsurance Scheme）的紧急操作”。应一些欧盟国家的要求，SURE 将是临时的，并将在两年内解散。SURE也不是一个保险机制，因为它不涉及任何风险具体化之后的追溯转移。作为一种借贷工具，SURE 只涉及借贷成本的共同分担。

结论

欧盟委员会迅速拿出提案，并与成员国进行谈判，在几周内建立了SURE，这值得称赞。SURE 也正确凸显了短期工作计划的重要性，并赋予欧盟成员国在当前危机中使用这些计划的动力，也许在未来还能改进这些计划。 然而，该计划对欧盟应对新冠危机的财政举措影响不大。SURE的优点应该作为欧盟委员会将在本月底提出的“全面恢复倡议”的一部分加以衡量。（本月底，是指5月底。——译注）

SURE的主要优势在于表明，欧盟在有需要时，可以不是利用政府间协议如欧洲稳定机制和欧洲金融稳定安排，而是创造借款能力，并以共同体方式发行一种共同的安全资产。

不可否认，一个共同的债务管理机构发行一种足够大规模的共同安全资产，这在危机中的欧元区非常有用。特别是，这种欧盟债务工具可能有助于欧洲央行履行其使命：从政治上讲，欧洲央行购买欧洲债务比购买国家债务更容易。然而，这样的工具必须具有比 SURE 大得多的规模。法德“复苏基金”（Recovery Fund）5月18日建议发行5000亿欧元的欧盟债务，以在接下来几年扩大欧盟借债计划的规模，这就有往这方面走的势头。通过大幅增加欧盟预算的净额，发行如此巨额的欧盟债务应该是可能的。现在需要的是欧盟其他25个国家的支持。

（本文由韩家修翻译）