智讯No.43│难民危机与拉丁美洲的应对

原创 金晓文 拉美研究通讯

编者按：

从2001年起，联合国将每年的6月20日确定为“世界难民日”，今年的主题是“每一个行动都很重要”（Every Action Counts）。在拉美地区，近年来当地的难民人数正呈现出不断增长的态势。根据联合国难民署的统计数据，2018年委内瑞拉成为全球新增庇护申请者人数最多的来源国，数量超过34万人；哥伦比亚本国国内流离失所者人数为世界第二，超过800万人；而尼加拉瓜和中美洲地区的难民与庇护申请者人数同样在上升，美洲地区各种形式的被迫流离失所者人数已经达到约1280万人，占全球总数的近五分之一。面对日益严峻的难民形势，特别是因委内瑞拉局势动荡而产生的大量难民和移民，拉美各国采取了不同的应对措施。但由于拉美地区的发展存在着一定的脆弱性，而难民和移民群体的规模又在不断扩大，如何有效处理这一问题已经成为拉美国家的一大难题。为此，本期智讯栏目将刊载美国移民政策研究所（Migration Policy Institute）于今年二月发布的报告《不均衡的欢迎：拉丁美洲与加勒比地区对委内瑞拉和尼加拉瓜移民的应对》，为了解该问题提供一条线索。

美国移民政策研究所创立于2001年，是移民研究领域的知名智库，在移民问题上持有相对自由化的立场。此次发布的这份报告共选择了阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、圭亚那、墨西哥、秘鲁、特立尼达和多巴哥、乌拉圭共11个国家，通过田野调查、深度访谈等方式对这些国家针对委内瑞拉和尼加拉瓜难民与移民的政策进行了总结与梳理，进而从移民接收国和国际社会的角度提出了相关政策建议。

一 委内瑞拉和尼加拉瓜的难民危机

从2015年开始，由于委内瑞拉国内持续的政治动荡，大量委内瑞拉人不得不迁往其他国家。截至2019年12月，至少有480万委内瑞拉人客居他国，有390万人选择定居拉美地区，报告中提及的11个国家共接收了拉美地区超过95%的委内瑞拉难民和移民，其中哥伦比亚接收了愈163万人，占该国人口的近3%，秘鲁接收了约86.4万人，厄瓜多尔和智利也分别接收了超过35万人。与此同时，在2018年4月后，随着尼加拉瓜国内局势的升级，奥尔特加政府对大规模群众抗议采取了镇压性手段，有8-10万名尼加拉瓜人因此逃离本国。这些被迫流离失所者的主要去向为哥斯达黎加，人口规模达到了哥斯达黎加人口总数的约2%。相对于依然在持续增长的委内瑞拉难民与移民而言，尼加拉瓜难民与移民的增长速度在2019年后逐渐趋缓。尽管如此，在短期内两国的难民危机无法得到有效缓解，这也给拉美国家提出了一个治理难题。

针对这两个国家的难民与移民，绝大多数拉美国家采取了相对开放的态度，向这些群体提供了合法定居的途径，大部分政府也允许他们享受基础教育和紧急医疗援助。此外，大部分委内瑞拉和尼加拉瓜难民与移民也能够在定居国找到工作，尽管大部分工作为非正规部门的工作，并存在不同程度“大材小用”的现象。然而，由于两国的难民与移民人数在不断增加，各国政府也在调整先前的开放政策，一些国家内部甚至出现了排外情绪，这就需要更多的国际合作来共同应对。从目前来看，全球对于这两场难民危机的应对远远达不到预期，这也使拉美国家面临着巨大的挑战。

二 拉美国家的主要政策措施及现存问题

拉美国家对于委内瑞拉和尼加拉瓜难民与移民的政策大致可以分为四个方面：一是入境政策。在2015年委内瑞拉难民危机兴起之时，大部分拉美国家对委内瑞拉的难民与移民采取了较为宽松的入境政策，报告中的11个国家除圭亚那外均不要求委内瑞拉公民提交签证便可进入这些国家，有一半国家甚至不要求提供委内瑞拉护照。但是在2019年后，不少国家开始调整其入境政策，绝大多数国家至少要求委内瑞拉公民提供护照才能进入，而对于护照供应相对短缺的委内瑞拉来说，这也变相增加了委内瑞拉人的入境难度。受到政策调整的影响，有越来越多的委内瑞拉人开始通过非正规途径前往他国。有数据显示，通过合法途径进入秘鲁的人数从2019年6月的8.8万人骤降至7月份的1.9万人，进入厄瓜多尔的合法人数从先前的日均1500-2000人骤降至日均40-60人，这也给移民管理带来了更大的压力。相对而言，哥斯达黎加在尼加拉瓜危机发生后就对该国公民采取了较为一致的入境政策，加快尼加拉瓜公民的签证办理进度，这也在一定程度上缓解了管理上的难题。

二是居留政策。在危机发生前，很少有拉美国家有条件向大规模难民提供人道主义援助。然而在危机发生后，有将近一半的委内瑞拉人在上述11国获得了合法居留的身份，仅哥伦比亚和秘鲁就向100多万难民与移民提供了合法居留的身份，巴西也向将近一半的委内瑞拉入境公民提供了合法身份。同时，也有超过一半的尼加拉瓜人获得了哥斯达黎加合法居留的身份，特别是从事农业生产的劳工。但因为担心更大规模的合法化可能会吸引更多难民与移民的涌入，容易造成国内反移民情绪的升级，各国政府因此采取了相对谨慎的态度。

事实上，应当给予委内瑞拉和尼加拉瓜移民怎样的一种身份也是困扰各国的一大难题。对于哥斯达黎加境内的尼加拉瓜移民而言，将近87%的移民都符合1951年难民公约对难民身份的界定，只有13%的移民因为经济原因逃离本国；但在哥伦比亚境内的委内瑞拉移民中，仅有2%的移民符合严格意义上的难民身份，大部分移民因为资源匮乏而逃离本国。然而，根据1984年拉美地区通过的《卡塔赫纳难民宣言》中对于难民的定义，委内瑞拉的大部分移民又能够符合难民标准，但这一宣言并不具有法律效力，这就使各国在给予难民身份时具有较大的自由裁量权。

三是公共服务政策。在公立教育领域，大部分国家均向这两个国家的难民与移民开放了基础教育，例如在哥伦比亚，截至2019年8月已安置了20万名委内瑞拉学生进入公立学校求学。但对于拉美国家而言，这些国家的教育资源本身就相对有限，这也导致大量委内瑞拉学龄儿童依旧无学可上。而在公共卫生领域，所有国家均向难民与移民开放了紧急医疗援助服务，但这一群体所能够享受到的服务种类却在各地差异较大，很大程度上取决于各国政府如何界定“紧急医疗”这一概念。

四是劳动力政策。大多数委内瑞拉难民和移民在客居国都够能进入当地的劳动力市场。根据2018年的统计数据，有92%生活在秘鲁的委内瑞拉人找到了工作；根据2019年的统计数据，有80%生活在哥伦比亚的委内瑞拉人找到了工作，尽管绝大部分工作为非正规部门工作。事实上，委内瑞拉移民人口的整体受教育程度普遍较高，甚至高于移民接收国当地人口的受教育程度。但因为委内瑞拉人的技能证明并不为接收国所认可，这也导致了不少高技能人才出现“大材小用”或是失业的现象。

三 相关政策建议

随着大量委内瑞拉难民和移民进入拉美各国，以及尼加拉瓜难民和移民进入哥斯达黎加，对于先前并无大量移民接收经验的拉美国家而言，这也促使其重新审视移民体系，进而调整并制定更符合本国实际的移民政策。实际上，这两个国家的难民与移民即使不会永久滞留于他国，也会在中长期客居在这些国家，甚至会有更多的难民与移民进入。如何有效的应对这一群体，趋利避害，也成为了拉美各国需要思考的问题。

由于拉美地区的移民接收国之间国情差异较大，并没有一套统一的政策建议。总体而言，主要建议包括：第一，在制订入境政策时要做好安全性和灵活性的有效平衡；第二，应探索新的身份合法化的途径，强化庇护体系建设；第三，克服现有公共服务领域的障碍，制订更为清晰的政策，扩大服务范围；第四，应充分发挥移民的劳动力资源，更好地帮助其融入地方经济与劳动力市场；第五，在宣传领域应强调移民的进入机遇大于挑战；第六，通过建设整体型政府（whole-of-government）应对复杂事务与挑战。

当然，国际社会也应当提供更为积极的支持与援助：一方面，应当从突发事件应对的角度转向长期的支持，加强地方能力建设，鼓励区域协作；另一方面，应当投入更多的资金以建立信息资源的搜集与共享机制，并设立更多项目帮助难民与移民的融入与发展。拉美国家在面对如此大规模的难民与移民潮时已经显现出强大的适应能力，但这是一场马拉松似的长跑，不仅需要各国政府不断调整政策、适应新的形势，也需要国际社会的大力支持。只有这样，才能真正妥善处理难民危机。

参考文献：

Andrew Selee and Jessica Bolter, “An Uneven Welcome: Latin American and Caribbean Responses to Venezuelan and Nicaraguan Migration,” Migration Policy Institute, February 2020.

撰稿：金晓文，中国人民大学国际关系学院讲师、中国拉丁美洲学会理事、中拉青年学术共同体（CECLA）研究员。

原标题：《智讯No.43│难民危机与拉丁美洲的应对》

阅读原文