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检说 | 行政协议诉讼检察监督

2020-08-02 16:44

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

行政协议诉讼检察监督

行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，是现代行政管理活动发生重大变革的重要体现，是公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果，是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现。行政机关通过与公民、法人或者其他组织协商签订的协议，一方面充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，让一切生产要素在公开、公平、公正的程序中竞争，另一方面能够更好发挥政府的职能作用，让社会资本潜力充分释放，更好地实现行政管理和公共服务目标。

2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院通过对行政协议案件审理的监督，有助于推动政府“放管服”改革，有助于创新行政管理方式，有助于改善营商环境，有助于推进法治政府和服务型政府建设，有助于国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。最高人民法院颁布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议解释”，自2020年1月1日起施行）对行政协议诉讼作出了专门规定，对如何审理行政协议案件进行了规范，初步建立了具有中国特色的行政协议诉讼体系。

行政协议的内涵

行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据行政协议解释这一规定，行政协议包括四个要素：

一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；

二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；

三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；

四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。

只有满足这4个要素，才属于行政协议。通过对行政协议内涵的规定，明确了行政协议与民事合同之间的区别。

行政协议的范围

行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。行政协议解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：

矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；

政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。

行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

行政协议诉讼

主体资格

行政协议解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，规定了公平竞争权人的原告资格；规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

行政协议诉讼的

主体管辖

为了便于当事人提起行政协议诉讼，行政协议解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：

请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；

请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿等等；

基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则。

行政优益权是指国家为确保行政主体有效行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。

坚持对行政机关行使优益权行为的

合法性审查

行政协议具有实现行政机关行政管理的“单方性”的一面，应当按照一般行政行为进行全面审查。行政协议解释明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。

针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，司法解释规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告行使行政优益权的行为违法的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告行使行政优益权的行政行为违法，人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。