地方债务丨财政与金融协力视角下的风险及治理

防控地方公共债务风险，要兼顾财政和金融，才能对症下药。图为2017年7月，广西马山县政府南区大院危旧房改造项目，因工程严重超支而已烂尾两年多。广西新闻网-当代生活报 图 

近期，新冠肺炎疫情在全球范围内加速扩散，美国、巴西和印度等国家疫情影响持续加重。我国的疫情防控进入常态化，全面落实“六稳”、“六保”成为当前工作的重点和关键。为做好“六稳”、“六保”工作，中央相继出台多项政策，包括提高财政赤字率、发行抗疫特别国债、增加发行地方政府专项债券、加大对市场主体（尤其是中小微企业和民营企业等）的资金支持等。

然而，诸如贵州独山县债务风波等风险事件的发生以及社会各界对此类事件的高度关注，拉响了地方政府举债融资的警报，对疫情防控下用好财政工具提出了挑战。媒体2019年11月曾报道称，独山县的存量债务多达400亿元，主要来自政府借道融资平台公司间接举债。独山县的借钱“技巧”主要是以政府信誉为担保，成立多个融资平台、高息吸引投资人。这个户籍人口迄今不到40万、2018年财政收入才10亿元出头的经济小县，融资平台公司数量一度多达三十余家。（独山县所属的黔南自治州发布的情况通报则称，截至2020年6月末，独山县政府债务余额为135.68亿元。）

2015年新《预算法》的实施从法律层面正式剥离了融资平台公司的政府融资职能，为何独山县等基层政府还要冒风险，继续依托融资平台公司违规举债？而且，根据笔者的研究，自2006年以来，上级政府对市县级政府的税收分成比例在不断提高，转移支付力度也持续加大，基层政府的可支配财力是在增长的。自己能花的钱变多了，还要去借更多的钱，背后原因是什么？

深刻理解上述现象，需要借助财政和金融的双视角。

一、如何理解地方公共债务风险

地方公共债务包括纳入预算管理的地方政府一般债务和专项债务，以及未纳入预算管理的地方政府隐性债务。2015年新《预算法》实施后，前者成为我国地方政府举债的惟一合法方式，但后者依托融资平台公司等渠道仍在持续增长。

十九大报告要求，为决胜全面建成小康社会，须打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。其中，如何防范化解因地方公共债务规模持续增长带来的财政金融风险，尤其是防范化解地方政府隐性债务风险，是贯彻落实十九大精神的一项紧迫任务，也是2020年财政部门的一项重点工作，已成为我国顺利推进全面深化改革的一项关键内容。

以地方政府隐性债务为例，由于其金额巨大、方式多样且风险关联复杂，已成为影响我国经济社会发展的重大风险隐患，不及时化解，容易引发系统性财政金融风险，阻碍我国经济发展在质量、效率和动力等多方面实现积极变革。

在我国，学术界对财政和金融这两个领域一直有“财政金融不分家”、“财政金融穿连裆裤”等说法。但在长期政策实践中，财政政策与货币政策经常是“相敬如宾”，生怕相互间的配合会触及货币当局独立性或财经纪律等底线。例如，前段时间有学者建议动用非常规政策工具（例如通过货币政策融资，实施“财政赤字货币化”），立即引发巨大争议。

政策实践上的泾渭分明对学术研究产生了不小影响。地方公共债务是财政和金融的联结点，但该领域的学术研究普遍存在以财政论财政、以金融谈金融的倾向。以债务增长原因为例，目前研究普遍认为地方公共债务主要是1994年实施分税制改革后，中央财力壮大而地方财力不足所致。基本逻辑是，由财政包干制转为分税制使得地方财政自主度减弱，而公共支出呈刚性增长，地方事权与财权不匹配，为缓解财政收支矛盾，地方政府不得不借助举债筹集资金。

按照上述逻辑，如果调高地方税收分成比例，地方财政自主度增强，地方举债应随之减少。但事实并非如此。2006年以来，地方相对于中央的税收分成比例不断提高，地方公共债务规模也持续增长，并未出现地方税收分成增加而公共债务规模缩小的情况。相反，2008年以来，融资平台公司如雨后春笋，逐渐成为各级地方政府开展公共项目投融资和招商引资等工作的左膀右臂。相关学术研究与现实不符，难以为防控地方政府债务风险提供切实有效的学理指导和措施建议。

二、财政金融体制与地方公共债务

财政金融制度（主要是财政分权和金融分权）是影响地方公共债务增长的主因。

财政分权反映政府间财政关系，金融分权反映政府与金融市场的关系。这两者取决于政治、经济等根本制度，牵一发而动全身。一旦调顺了关系，将有效抑制地方政府存在的投资饥渴和预算软约束等问题，降低地方政府举债激励，提高金融机构参与地方政府举债融资的风险审慎度，从而根治地方公共债务风险问题。

首先，财政分权影响地方政府的借债意愿。

自1994年分税制改革以来，中国财政分权制度就以分税制为特点，主要表现为各级政府之间的税收分成。税收分成制度的特殊性在于，它没有改变地区税收负担，但却改变了政府财力水平。当税收分成比例提高时，政府财力水平相应提高，但由于“为增长而竞争”的地区间横向竞争模式没有发生根本转变，地方政府仍热衷于“举债-投资”的发展方式，在弱融资约束环境下，自有财力的提高反而会增强地方政府扩大债务规模的能力和动机。

其次，金融分权决定地方政府借债意愿能否实现。

地方公共债务规模的持续增长，与地方政府所能获得的金融资源支持密切相关。不论是地方政府发行的市政债券，还是通过地方融资平台等产生的债务，都离不开金融系统特别是地方政府所能控制的金融系统的支持，并且债务资金去向与地方政府的发展目标密切相关。

这其中，融资平台公司起着关键性作用。借助平台公司，地方政府可以通过标准化债务（城投债）和非标准化债务（银行贷款、信托等）等多种方式，对金融资源实现间接支配。笔者将上述现象称为“间接金融分权”，通过融资平台公司这一媒介，地方政府得以与金融市场深度对接，且对接方式往往比较隐秘。而正是融资平台公司这个“隐秘的角落”，最终酿成贵州独山县政府债务风波。

那么，如何进一步解释当下的地方公共债务规模扩张？ 

笔者在发表于《中国社会科学》2019年第9期的文章《地方公共债务增长的制度基础：兼顾财政和金融的视角》中认为，应同时考虑财政分权（税收分成）和隐性金融分权（融资约束）这两大因素。据此构建的理论模型显示，在弱融资约束下（存在大量融资平台公司），税收分成比例的提高会刺激地方公共债务规模持续增长。

以地方融资平台公司有息债务（包括城投债和非标债务）反映地方债进行实证研究，笔者发现，税收分成对地方公共债务依存度和负债率均有正向刺激作用，而金融分权进一步增强了税收分成对地方公共债务增长的正向影响。

上述理论解释和研究发现提醒我们，财政体制决定政府间财权事权分配，金融体制影响政府融资约束，在金融体制的积极配合下，财政体制存在的不完善促使地方政府“吃着碗里的”（预算内资金），“看着锅里的”（未纳入预算的债务）。有鉴于此，防控地方公共债务风险，要兼顾财政和金融，才能对症下药。

三、有效防控地方公共债务风险的政策建议

首先，筑牢防控地方公共债务风险的制度闸门。

要消除财政分权和金融分权混同作用下地方公共债务不断增长的制度激励，从财政和金融两类体制上对地方政府举债冲动形成有效约束。

一是明确中央政府和各级地方政府的事权和支出责任，根据支出责任测算相应的执行成本，依据执行成本来分配财力，以确保各级政府财力与事权、支出责任相匹配，明确地方政府对其债务负有的偿还、担保和救助责任等。二是规范各级政府对国有金融资本的管理，加强对违法违规举债的融资约束。要建立并优化市场机制在金融市场上的主导作用，关键是打破政府信用的刚性兑付，弱化间接金融分权带来的非市场因素。例如，当个别债务确因项目收益不足而难以覆盖债务本息时，应允许发生实质性违约，这有助于建立充分市场化的金融资源配置机制。

其次，建立适合新时代要求的地方政府投融资体制。

“重发行、轻绩效”的投融资理念会极大刺激地方政府扩大举债。为此，需要尽快建立更为科学的地方政府投融资体制，纠正上述错误理念。一是针对不同类型（经营性、准经营性或非经营性）的投资项目，采取差异化融资模式，积极强化项目储备制度、专家咨询制度、项目公示制度、绩效评价制度和责任追究制度等制度建设。二是加强对地方公共债务融资的期限、成本、偿债资金来源和效益等方面的审核、评估和监测。

第三，加快推进地方融资平台公司市场化转型，妥善化解存量隐性债务。

应分类分步推进地方融资平台公司市场化转型。一是综合考虑功能、行业、区域和层级等不同维度，明确适用于我国地方融资平台公司的多维分类特征，据此准确分析不同类型地方融资平台公司市场化转型的难点和可行方向。二是制定分步骤实施的转型措施，在不影响地方经济社会平稳发展的前提下，有效切断地方政府对融资平台公司的资产延伸和风险联保，稳妥化解存量隐性债务。

第四，切实开展财政金融协同创新，兼顾地方债的积极有为和风险防控。

事实上，在国家层面，财政金融融合发力应对疫情影响的政策导向已日益明确。

2020年2月7日，财政部、发展改革委、工业和信息化部、人民银行和审计署联合发布紧急通知，要求通过专项再贷款与财政贴息的紧密结合，从财政和金融两方面强化对疫情防控重点保障企业的资金支持。7月1日召开的国务院常务会议的部署是，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。笔者认为，这是财政金融融合发力的典范。

其一，中小银行作为广大中小微企业和民营企业金融服务的主要提供者，是做好“六稳”“六保”工作的重要力量，但受疫情影响和自身资产规模限制，中小银行的资金实力和金融服务能力有限。地方政府可借助市场规则，利用专项债将社会闲置资金集中起来，用于补充中小银行资本金，提高其为企业和个人提供金融服务的能力，体现财政助金融更好发挥市场活血的抗疫功效。

其二，中小银行提供各类金融服务有比较稳定的收益，这些收益可用于偿还地方政府专项债的本息，体现金融助财政防范化解风险，实现无后遗症的财政抗疫。

地方政府专项债是开展财政金融融合发力，促“六稳”、“六保”的一个重要切入点。除了将专项债用于补充中小银行资本金，还可以考虑专项债与PPP（政府与社会资本合作）的融合发展。专项债属于债务融资，其优点是资金用途明确、风险相对可控，缺点是债务偿付压力持续存在，尤其是本金的偿付，对项目收益不稳定、不充足和财政状况不佳的地区是一个不小的负担。PPP属于权益融资，风险较大，但不需要偿付本金。在金融市场和金融机构的大力协同下，推动专项债与PPP融合发展，相互取长补短，有助于打造财政金融融合发力、实现地方债积极有为且风险可控新局面的支点。