黄河治理丨黄河流域为何节水难，该如何节约用水

【写在前面】

8月31日召开的中共中央政治局会议上，审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。会议强调，要因地制宜、分类施策、尊重规律，改善黄河流域生态环境。澎湃新闻·智库报告推出“黄河治理”专栏，深入讨论黄河流域治理中要解决的关键问题，邀请智库学者为黄河流域生态保护和高质量发展出谋划策。

这篇来自赛迪智库的报告，从黄河流域节水的角度进行全面分析，并为黄河流域节水提了几点建议。

黄河流域具有资源型缺水特征，近年来过度开发利用使得水资源开发利用率远超生态警戒线，水资源保障形势严峻。节水是黄河流域治理和保护的重要方向，对于推进流域生态文明建设和高质量发展具有重要意义。

一、黄河流域水资源利用情况分析

从水资源人均占有量看，黄河流域属于资源型缺水的流域，且地区差异性明显。

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9省（区），承担着全国12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任务。2018年，黄河流域9省（区）水资源总量5900.4亿m3，人均占有量仅为全国平均水平的27%。流域水资源量表现出明显的地区差异性，四川、青海省水资源丰富，占流域水资源的比例为50%、16.3%， 山西、宁夏水资源量极其欠缺，占流域水资源的比例仅为2.07%、0.25%，其他省（区）水资源量占流域水资源的比例在5%-8%之间。

从用水情况看，黄河流域用水总量大且用水方式粗放。

2018年黄河流域用水总量达到1271亿m3，较2005年增长9.4%。受人口、经济等因素影响，四川、内蒙古、河南、山东是黄河流域用水大省，其用水总量远超黄河流域各省用水量的平均水平。从用水效率看，受经济结构、产业结构影响，上游地区用水方式更为粗放。中下游的山东、陕西、山西、河南、四川等省万元国内生产总值用水量低于全国平均水平，上游青海、内蒙古、甘肃、宁夏等省区万元国内生产总值用水量远高于全国平均水平，未来节水空间较大。另外，黄河流域非常规水对常规水源的补充利用不足，包括再生水利用和西部地区的苦咸水，四川、陕西、甘肃、青海、宁夏地区与国家确定的2020年再生水利用率达到20%的目标差距较大。

农业用水方面，总量大且用水效率不高。农业生产在黄河流域具有重要地位，是黄河流域的用水大户。2018年，黄河流域农业用水总量为815.9亿m3，占用水总量的比例为64.19%，超过全国平均水平，青海、甘肃、宁夏、内蒙古等上游地区农业用水占比大。但黄河流域农业用水效率总体不高，山西、四川、青海、内蒙古、宁夏五省区农田灌溉水有效利用系数分别为0.543、0.473、0.499、0.543、0.535，低于全国0.554的平均水平，与发达国家0.7的水平相比差距更大，节水潜力较大。

工业用水方面，总量逐步下降，效率仍有提升空间。黄河流域是中国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，分布着较多的煤炭和石油开采、煤化工及金属冶炼等产业，流域高耗水产业结构特点显著，工业领域一度是黄河流域第二大耗水门类。

2018年，黄河流域工业用水量185.8亿m3，占用水总量的比例为14.62%，较2015年下降8.5%。山东、山西、四川、陕西等中下游地区工业用水占比超过黄河流域平均水平。黄河流域整体工业用水效率高于全国平均水平，山东、陕西、山西、河南等省万元工业增加值用水量均低于27m3，排在全国前10，达到发达国家平均水平，四川、青海、内蒙古、甘肃、宁夏等地区与发达国家平均水平还存在较大差距，甘肃更是黄河流域唯一的万元工业增加值用水量高于全国平均水平的地区。

生活用水方面，用水总量持续上升且首次超过工业用水。2018年，黄河流域生活用水、生态用水总量分别为187.9亿m3和81.3亿m3，占用水总量的比重分别为14.78%和6.4%，生活用水总量首度超过工业用水总量。经济较为发达的四川、陕西、山西、河南、山东等中下游地区，生活用水已成为地区用水总量的重要组成部分。从人均用水量来看，青海、四川地区的人均日生活用水量更大一些。黄河流域生态用水增长较快，较2015年增长约68%，其中内蒙古、山东生态用水占比已超过10%，是黄河流域生态用水的主要地区。

表1 2018年黄河流域9省（区）水资源利用结构 数据来源：中国统计年鉴-2019，2018年中国水资源公报

表2 2018年黄河流域各省级行政区主要用水效率指标 数据来源：全国节水办，赛迪智库整理

二、黄河流域节水工作的难点

总体来看，双控行动（既要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。）配套制度和举措亟需跟上。一是与双控行动配套的市场机制尚未健全，中国制定了“十三五”各省（区、市）用水总量和水资源强度的双控目标，但促进用水总量和水资源强度控制的市场机制仍需跟上。近年来，甘肃、宁夏已开展水权试点工作，但黄河流域其他省（区）及整个黄河流域节水的流域间的水权交易制度尚未构建。二是节水计量监测设施滞后。黄河流域仍存在用水计量设施建设滞后、监管技术手段薄弱等问题，很难满足双控行动的深入开展和节水管理的新要求。

农业方面，基础设施老旧，灌区现代化管理水平不高。

一是基础工程建设有待加强。黄河流域农业用水灌区受资金、物资、管理等因素影响，渠道的防渗能力和工程配套水平低，已衬砌的渠道年久失修，老化率高，末级渠道基本无防渗措施。

二是灌区高效用水管理水平不高。黄河水量调度基本依靠行政配水，存在灌溉制度不科学、不合理现象，灌区管理信息化手段有限，需水与配水严重脱节。

三是节水技术有待普及，黄河流域的农业灌溉主要以漫灌为主，作物结构也以小麦、玉米等低经济作物为主，拉低了农业用水效率。

工业方面，高耗水产业结构特点显著，节水技术使用率低。

一是工业产业结构有待优化，黄河流域分布着较多的煤炭和石油开采、煤化工及金属冶炼等产业，高耗水产业结构特点显著。据统计，2018年宁夏回族自治区煤炭、电力、化工等高耗水行业增加值占到全区规模以上工业增加值的63.7%；甘肃省支柱产业长期以石化工业、有色、冶金等高耗水行业为主，石化工业增加值占规模以上工业增加值的比重持续上升，已超过1/3；黄河流域煤化工行业（包括炼焦、氮肥制造及部分化学品制造企业等）约占全国煤化工企业数量的80%，分布在山西、陕西和内蒙古等煤炭大省。

另外，随着西部开发进程的加快，一些东部高耗水企业纷纷涌入西部，西部地区工业节水压力加大。二是工业节水技术装备有待推广，节水产业有待培育。比如，工业高效循环用水技术推广不够，2018年，陕西、青海、四川工业用水重复利用率分别为22.14%、62.72%、62.22%，远低于全国79.95%的平均水平。另外，黄河流域整体上与规模以上企业工业用水重复利用率91%以上的目标差距较大。

生活用水方面，节水器具价格高，部分地区节水意识不强。

一是节水器具推广率不高，黄河流域以经济欠发达省份为主，而节水器具一般价格相对高昂，公众缺乏购买动力。二是全民节水意识亟待加强，黄河流域9省（区）作为一个有机整体，青海、四川等水资源储量大的地区人均用水量依然较大，山东、内蒙古生产用水、生活用水挤占生态用水的现象较为严重，更应加大了生产、生活用水的节水力度。三是基础设施建设有待改善。2018年，内蒙古、青海、山东三省区公共供水管网漏损率分别为17%、14%、13%，与全国公共供水管网漏损率10%以内的目标还存在较大差距。

三、黄河流域节水建议

加强顶层设计，完善体制机制建设。

一是加强顶层设计。出台黄河流域节水指导意见，优化产业结构，青海、甘肃、宁夏、内蒙古等农业占比过大省份在保障国家粮食安全的条件下，要大力发展耗水量少的工业和第三产业；推动四川、陕西、甘肃、青海、宁夏地区探索合理的再生水利用途径，开展西部地区苦咸水、高氟水等非常规水淡化/改良工程。

二是完善体制机制。深入掌握摸底黄河流域现有用水结构、产业结构，拓展黄河流域现有水权试点范围，搭建水权交易平台，探索构建黄河流域水权交易机制。实施黄河干支流规模以上引退水的在线监测，建立水资源承载能力监测预警机制。

农业方面，实施水利设施节水改造工程，提升农业节水管理水平。

一是加大力度改造维护灌溉水利设施，开展大中型灌区水利设施节水改造工程，优化和完善农业灌溉工程体系，做好渠道防渗衬砌、清淤等维护工作。二是大力提升农业用水管理水平，加强灌区水资源开发利用综合规划，开展灌区现代化改造试点，提升灌区信息化管理水平，加大灌区现代化建设的投资力度。三是发展高效节水灌溉技术，因地制宜普及推广喷灌、微灌、滴灌等先进适用节水灌溉技术，积极发展覆盖保墒、保护性耕作等农艺节水技术，适当调整农业种植结构，适当增加高效益经济作物和耗水量小的旱作物。

工业方面，优化高耗水产业结构，推广工业节水技术。

一是调整工业企业的布局与结构。黄河流域各省（区）应把水资源作为刚性约束，淘汰高耗水行业中用水超出定额标准的产能，严格实行用水定额管理。

二是实施负面清单管理制度，明确列出禁止投资建设的项目类别，明确限制、禁止、淘汰产业清单，严控高耗水行业新增产能，尤其是在新增煤电和煤化工方面。

三是推广工业节水技术。围绕着火电、钢铁、石化、化工、印染、造纸、食品等高耗水工业行业建立黄河流域高耗水企业、用水工艺、技术和设备的目录，制定高耗水工艺技术改造指导意见，加快对高耗水企业实施节水工艺改造。大力推广高效循环用水技术，提高工业用水重复利用率，减少新鲜水量取用。

生活节水方面，大力推广节水器具，开展全民节水行动。

一是推广节水设施的应用。大力推广和普及节水产品，特别是学校、医院、宾馆等重点单位应加大节水器具的使用，将节水器具纳入政府采购目录。参照节能家电方式制定节水器具推广补贴政策，推动鼓励居民家庭选用节水器具。

二是开展全民节水行动。通过媒体平台及时公布黄河水资源现状以及9省（区）节水的利益相关性，激发全社会对黄河水资源可持续利用的广泛关注，激励民众参与到治水、管水、节水中来。

三是强化城乡供水管网等基础设施改造，针对跑冒滴漏严重的地区开展供水管网改造工程。

（作者霍婧系赛迪工业和信息化研究院研究员）