交通行业协会的建议：暂缓小微型客车租赁经营服务管理办法

2020年8月6日，交通运输部公开发布《小微型客车租赁经营服务管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。中国城市公共交通协会网约车分会诸多会员单位，在网约车主业之外，大多具有汽车租赁业务，甚至多数会员单位均开展网约车租赁业务，与该项行政立法具有重大利害关系，经分会组织会员单位及相关专家研究，认为作为部门规章层级的《小微型客车租赁经营服务管理办法》在合法性、必要性、可行性等方面均存在较大问题，特别建议暂缓出台。

上海市区道路车流，为数不少的网约车，性质是公司租赁。澎湃新闻记者 周平浪 图

理由如下：

首先，《小微型客车租赁经营服务管理办法》没有上位法依据，有违法增设权力的嫌疑，同时涉及到其他部门职权事项，与《立法法》相关规定不合。

《中华人民共和国立法法》第八十条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”因此，部门规章的行政立法，属于执行性立法而非创制性立法，目前在法律、行政法规以及国务院层面，尚无涉及汽车租赁行政管理的要求。因此，通过部门规章方式出台《小微型客车租赁经营服务管理办法》缺乏上位法依据。

2020年1月1日施行的国务院《优化营商环境条例》第三十九条规定：“严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”《小微型客车租赁经营服务管理办法》专章设定汽车租赁备案制度，并在该办法第二十八条规定对未备案的租赁企业直接实施行政处罚，这其实是用“备案”形式在实施行政许可，有变相增加本部门权力之嫌，不符合上述《立法法》第八十条要求。

同时，《机关事务管理条例》第七条规定：“各级人民政府应当推进机关后勤服务、公务用车和公务接待服务等工作的社会化改革，建立健全相关管理制度。”机关公务用车社会化改革进程中，出现社会企业提供车辆租赁及随车配备驾驶劳务的趋势，而这一改革属于机关事务管理主管部门职权范围事项。而《小微型客车租赁经营服务管理办法》第十三条明令小微型客车租赁经营者不得随车提供驾驶劳务，并于该办法第二十九条设定行政处罚。两者之间存在职权交叉。根据《立法法》第八十一条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”因此，《小微型客车租赁经营服务管理办法》一概禁止小微客车租赁随车提供驾驶劳务存在不当。事实上，汽车租赁分长期业务与短期业务，长期租赁业务提供随车驾驶劳务是一种重要行业细分业态，不会与出租汽车业务冲突，如《苏州道路运输条例》第二十九条规定：“汽车租赁经营者应当与承租人签订租赁合同，在约定时间内将车辆交付承租人使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务。但婚车租赁和为企事业单位提供一年以上汽车租赁的，可以提供驾驶劳务，其驾驶员应当取得客运从业资格。”

其次，《小微型客车租赁经营服务管理办法》没有针对性处理汽车租赁行业症结问题，立法必要性需商榷。

中国汽车租赁行业经过近20年的发展，已日趋成熟，出现了代表性的神州、一嗨等上市汽车租赁企业，说明汽车租赁行业在国家出台统一管理办法之前已有较好发展。即使通过地方性法规明确汽车租赁实施许可管制的地方省份，也趋于放松管制，如《江苏省道路运输管理条例》规定了汽车租赁管理条款，要求对汽车租赁实施行政许可，但省内大多城市并未实施汽车租赁许可。这体现了市场调节机制的有效性。

目前汽车租赁行业的症结主要在于，汽车租赁行业汽车诈骗不断，骗车抢车时有发生，大部分汽车租赁企业规模小、抗风险能力弱，分时租赁业态的问题相对突出。因此，在交通行政主管部门职责范围内加强传统汽车租赁管理并非正确方向。根据当前市场发展趋势，分时租赁新业态运营前景不明，其面临的重要问题——如安全问题，可通过加强相关法律法规予以针对性处理。而制定《小微型客车租赁经营服务管理办法》并未针对性处理汽车租赁行业症结问题，存在立法必要性问题。

最后，《小微型客车租赁经营服务管理办法》出台，将对现行汽车租赁运作模式造成重大影响，也会存在立法可行性问题。

目前，国内汽车租赁经营通常有三种模式：第一种模式为，企业租赁车辆为新车，不超过3年就退出租赁经营，进入二手车市场，经营者在租赁阶段没有盈利，通过销售二手车获利；第二种模式为，汽车租赁经营者除使用自有资金或贷款购车外，还通过融资租赁、经营租赁方式获得运营车辆，融资租赁、经营租赁车辆通常不登记在汽车租赁企业名下；第三种模式则是，企业实际经营中，除小微客车外还包括通勤班车等车型，高档车和长租车还提供代驾司机。

但是，《小微型客车租赁经营服务管理办法》的整体制度设计违背汽车租赁行业客观属性，将造成立法后实施困难。如该征求意见稿第十一条规定：“租赁小微型客车机动车行驶证登记的机动车所有人应当为小微型客车租赁经营者、使用性质应当为租赁。租赁小微型客车应当按照机动车强制报废标准规定相关要求，对使用年限达到15年等情形的，予以强制报废”。如执行此规定，则汽车租赁经营模式彻底打乱，并堵塞了租赁新车、销售二手车的重要渠道，可能对汽车租赁行业造成严重伤害。

综上，《小微型客车租赁经营服务管理办法》在合法性、必要性与可行性均存在较大问题，我们特别建议，暂缓《小微型客车租赁经营服务管理办法》！是否从行政管理角度加强小微客车租赁管理，也可在《道路运输条例》修改时，针对是否增设汽车租赁，予以充分讨论决定。

中国城市公共交通协会网约车分会

2020年9月5日