【聚焦】朱之鑫：吹响精准扶贫“冲锋号”

【编者按】

今年是脱贫攻坚决战决胜之年，发改老同志以亲身经历、真情实感，畅谈对脱贫攻坚目标任务、重大意义的认识，讴歌党的十八大以来我国脱贫攻坚战取得的决定性进展，回顾总结发展改革工作的历史担当和突出成效，充分展现发改老同志情系脱贫攻坚、心系改革发展的家国情怀。中国改革报、改革网从今日起特推出“发改老同志看脱贫攻坚新成就”专栏，敬请关注！

吹响精准扶贫“冲锋号”

——四川凉山美姑县扶贫监督性调研报告

朱之鑫

两年前的初春，我与全国政协委员杨士秋、刘建军组成的全国政协扶贫监督性调研组四川组赴凉山州美姑县开展调研。

调研期间，调研组听取了县委县政府情况介绍，初步了解美姑县扶贫攻坚总体情况；选择3个情况不同的村进行实地考察，分别是2017年刚刚“出列”的洛俄依甘乡格木村、脱贫工作有序推进的巴普镇塔千村、以及贫困程度较深的合姑洛乡四吉村，走访14户贫困农户，考察了彝家新寨、养殖业、村卫生室、村幼儿园、县人民医院，在三个村分别召开座谈会，与乡村干部、第一书记、驻村工作组、贫困群众深入交流；向贫困户和脱贫户发放调查问卷33份，收回33份；召开由县扶贫移民局、财政局、发展改革局、教育局、卫计局参加的座谈会，就相关问题进行专项调研；召开情况反馈会，与州县深入交换意见。

据调研发现，从省、州到县，对扶贫工作高度重视，都把精准扶贫、精准脱贫作为中心任务，列入主要工作安排。各级干部“5+2”“白+黑”，撸起袖子加油干，以忘我的精神投身脱贫攻坚工作。广大贫困群众得到了实惠，充满了获得感，调研中群众由衷地感激党和政府。

对于本次调研，各级干部和群众敞开胸怀不遮掩，如实反映问题不回避，体现了求真务实的作风，为调研组取得真实的第一手资料提供了有力配合。

多措并举、狠抓落实，

全方位助推脱贫攻坚

由于历史与自然条件等原因，美姑县贫困人口多、贫困面大、贫困程度深，特点也十分明显：一是典型的深山区。位于凉山州东北部，地处大凉山腹心地带，面积2573平方公里，属于乌蒙山集中连片特殊困难地区（大小凉山地区）。落差大，最高海拔4042米，最低海拔640米。二是典型的彝族聚居区。全县总人口26万余人，彝族人口占98.88%，农村人口100%为彝族，是彝族传统文化最完整、民俗风情最浓厚、文化遗产最丰富的聚居区。但社会发育程度低，缺乏特殊的支持政策。

美姑县脱贫攻坚任务艰巨，全县贫困村272个，贫困发生率达27.5%。2016年完成退出17个村、减少2063人贫困人口脱贫任务。当时，仍有贫困村255个，建档立卡贫困人口16142户68770人，计划2017——2020年四年时间实现脱贫，任务艰巨。

近年来，美姑县委、县政府立足当地实际，多措并举，狠抓落实，千方百计推进脱贫攻坚，体现了精准扶贫、精准脱贫工作的特点和要求。

强化责任，切实把措施落实落细。县委县政府把脱贫攻坚作为最大的政治，最大的民生。落实29名县级领导联系36个乡镇，72个县级部门（单位）帮扶272个贫困村实施“1对1”“1对多”帮扶。13名县委常委对9个片区包片帮扶，按照脱贫人口“一超过、两不愁、三保障、三有”总体目标，脱贫村“一低、五有”和“四好”要求，把18个扶贫专项规划分解落实到14个部门。利用乡镇换届契机，为36个乡镇配备1名专职党委副书记、副乡长及1名扶贫专干专职抓扶贫工作。选派987名机关干部（含“第一书记”） 和乡镇干部组建272个驻村工作组，实现“五个一”帮扶全覆盖。各级干部按照“六个精准”“五个脱贫一批”的要求，扎实推进扶贫工作，贫困乡村生产生活得到较大改观。

创新模式，大力发展特色优势产业。结合县情，拟定“123+N”特色产业发展思路，大力发展两大支柱产业（马铃薯、核桃），创新开展“三借三还”（借羊还羊、借薯还薯、借枝还枝）产业扶贫新模式，激发群众内生动力，实现产业增产增收。一是推进“1+X”生态产业。2016全县新栽核桃21万亩，花椒8万亩，杨树等15万亩，巩固退耕还林9.1万亩，实施新一轮退耕还林3.09万亩，实现林业产业总产值达3.85亿元，农民人均林业收入1430元。二是加快发展畜牧业。以获得地理标志和商标注册并取得种羊经营许可证的美姑山羊为主，实施“借羊还羊”，整合资金2100余万元，在九口、牛牛坝等15个乡26个村4238户投放母羊12936只和公羊590只。全年畜牧业总产值达7.1亿元，农牧民人均新增牧业纯收入80元。三是大力发展传统种植业。推广良种青薯9号20万亩，标准化双行垄作10.1万亩，新建种薯基地4.3万亩。以获得有机转换产品和有机基地认证的美姑苦荞为主，落实苦荞播种面积18万亩。四是发展现代农业。探索通过“三借三还”、土地流转、土地增减挂钩、财产入股等形式，建立完善村级集体经济利益联结机制，建成美姑山羊养殖专业合作社和家庭牧场71个，初步形成了“专业合作社（家庭牧场）+农户”的产业化发展雏型。

狠补教育短板，阻断贫困代际传递。美姑县深入贯彻“三免一补”“控辍保学”及“七长”责任制，新建18所寄宿制学校，实现适龄学生就近入读。特别是实施“一村一幼”工程，为291个村建幼儿园311个班，配备辅导员622名，入学幼儿10364名。调研组在调研中深深地感受到，这项举措功在当前、立在长远，不仅有利于贫困母亲从照顾儿童中解放出来参加生产活动，彝族家庭养成良好生活习惯；更重要的是在彝族儿童中推广普通话，为将来接受义务教育、成年后的工作生活打下良好基础。

推进安全住房建设，彝家旧貌换新颜。启动彝家新寨建设，户均补助3万元（其中：省级补助2.5万元，州级补助0.5万元）。2016年彝家新寨建设33个村，入住1407户。实施易地扶贫搬迁33个村1242户4675人，已建成1180户，搬迁入住745户。实施新增建设用地增减挂钩项目554户，其中建卡贫困户82户。其他减贫人口安全住房建设3396户，已建成竣工14个村1937户，搬迁入住1223户。安全住房建设有效改善了贫苦户的生产生活条件。

强化医疗保障，着力解决因病致贫、因病返贫问题。大力实施贫困人口医疗减负等“六大卫生扶贫行动”，新农合参合214232人，参合率达99%，贫困户新农合参合率达100%。落实分级诊疗制度，贫困人口县域内就诊率98%以上，贫困患者住院和慢性病门诊医疗个人支出控制在10%以内。建档立卡贫困户住院办理入院手续时，只需提供贫困人口识别标识、新农合证、身份证（户口簿）等相关证件，医院将提供先诊疗后付费、优先诊疗服务和医疗保障救助。在美姑县人民医院住院部，调研组遇到一位脚受伤正在治疗的彝族百姓，十分感激这项政策。

实施社会综合治理，移风易俗谋发展。统筹计划生育、防艾禁毒、移风易俗、普通话普及等工作，综合施策，有力推进脱贫攻坚和彝区发展。推行“支部+协会+家族”民间禁毒新模式，实施艾滋病防治“七大工程，一批中心”行动，完成艾滋病抗病毒治疗病人CD4检测649例。在全县范围内开展“辜涅-硕涅”（勤节俭、知廉耻）主题大讨论活动，防止高额婚丧嫁娶，创建州级“四好”示范村5个，县级46个。推进“五洗”工程，建设贫困村“一村一堂（澡堂）”项目69个。创办农民夜校，36个乡镇292个村已经全部挂牌开课，开展移风易俗、种养殖知识、务工技能等教育培训325期，参训人数26354人。

打通“大动脉”，

让脱贫步入“快车道”

“十三五”脱贫攻坚目标是实现贫困人口“两不愁，三保障”。目前，美姑县“不愁吃不愁穿”已经基本解决。根据调研情况和基层干部群众诉求，调研组认为，全面建设小康社会和实现脱贫攻坚目标，美姑县面临的主要问题是：从当前看是交通问题，从长远看是教育问题，从发展看是产业结构调整问题。

交通问题方面，一是出县通道有待打通。美姑县地处深山区，县城与凉山州府所在地西昌市直线距离仅68公里，而目前公路里程180公里，为二级山区路，需要行驶4个多小时，作为美姑县与外界通联的大动脉，交通不便造成了美姑县与外界人流、物流、信息流的梗阻。一旦打通大动脉，将会根本改变“出不去”“进不来”的窘境，大大促进彝族地区脱贫攻坚和持续发展。二是县乡公路建设所需资金缺口较大。美姑县从本地实际和脱贫攻坚要求出发，加强了县域内的公路建设，力争在财力允许的情况下首先改善村内的“毛细血管”。但通乡、通村公路建设任务巨大，所需资金缺口较大，地方财力很难承担。三是交通建设需与其他扶贫措施统筹考虑。例如，作为对格木村的扶贫措施，2016年美姑县投入300余万元，建设了6公里水泥路，有效改善了格木村的出行条件。照此概算，全县“村村通”道路建设和维护所需资金投入过大，而且随着城镇化发展，村庄空壳化加速，通村公路效益也会逐步降低。

教育问题方面，美姑县有别于其他贫困地区的突出特点是“一步跨千年”，社会发育程度低，教育滞后是主要原因。美姑县九年义务教育完成率较低，特别是女童辍学率高。调研考察的四吉村就是一个缩影，该村20岁以上的人只有3名初中毕业生，多数彝族农民是文盲，听不懂、不会说普通话，严重影响其开展商业经营、外出务工、对外交往等活动。美姑县师资力量薄弱，教师缺口200余人。四吉村小学有学生77名，只有正式教师2名，加上4名来自外省市的支教志愿者，勉强满足正常教学活动。造成这种状况的主因在于农村教师待遇低，生活条件差，人才引不进、留不住。“一村一幼”辅导员队伍不稳定，收入仅有省内补助的2000元/月，县财政仅能帮上意外险，其他保险和养老金无法落实。此外，还存在缺乏适合彝族特点教材等问题。

产业发展方面，美姑县着力实施产业扶贫，发展核桃种植和养羊、养牛产业，为贫困户增产增收创造条件。但调研发现，还存在农牧产品商品率不高的问题。如，格木村脱贫户海来古铁通过“三借三还”，当时已发展到：羊6只、牛3头、猪5头、鸡20只，种植花椒树80株，核桃树150株。如果算账他家就实现了脱贫，但大部分产品并没有在市场上销售，也就没有现金收入，其原因包括招待客人的传统习惯、市场信息不灵、销售渠道不畅、运输不便等。同时，一些产业的发展前景不明朗，还普遍存在同质化、低端化现象。以核桃种植为例，当时在新疆、云南、贵州等地大量种植，市场供应充盈。再加上美姑县为完成种树任务，降低对种苗品种要求，为日后丰产期果品销售等埋下隐患。

扶贫队伍建设方面，调研发现，广大扶贫干部长期奔走在基层，工作压力大，劳动强度高，身体承受状况堪忧，已经有干部倒在扶贫工作一线。一些干部还反映，填报各类扶贫表格占用了驻村第一书记大部分精力，各相关部门都要统计各自的数据，建立各自的数据系统，仅年末手机网上填表就有3—4份，且需要基层填写的表格内容重复，大多属低效劳动，增加了基层干部的工作负担。此外，由于贫困户都在深山区，汽车是必不可少的交通工具，而美姑县扶贫办仅有的一台汽车已经使用多年，安全性能较差。因此，调研组提出几点建议：

改善交通是当务之急。建议对美姑县交通网进行整体规划，整合财力，分类施策，以脱贫攻坚为契机，从根本上解决交通问题。尽快启动西昌至乐山高速公路工程建设，打通与外界的交通大动脉；优化扶贫资金投向，尽力向县域内交通建设集中，由国家全额建设通乡、通村公路，畅通微循环；对于通村公路，要根据各村对公路的需求状况精准施策，需求迫切、使用率高的就修路，修路成本过高的就实施易地扶贫搬迁，以此提高扶贫资金的使用效益。

发展教育是治本之策。扶贫先扶智，教育对于贫困地区脱贫和可持续发展具有战略性、基础性和根本性的意义。建议大力发展教育事业，既要注重加强基础设施建设，更要增加软力量的投入，在政策设计上用力，建立能吸引人才、留住人才、稳定教师队伍的体制机制。提高贫困边远地区教师的工资待遇，改善教学和生活条件，解决最基本的洗澡、通讯等问题，吸引、留住高校毕业生扎根基层、安心教学；强化教师培训，实行定期轮训制度；加大优秀教师表彰力度，实行优秀教师假期休养制度。“一村一幼”做法要长期坚持，并在实践中不断优化完善；组织力量编制符合彝族群众需求的教材，使之规范化、系列化、实用化。加大九年义务教育的落实力度，为各阶段学生提供良好就学条件。

增产增收是必由之路。在吃饭穿衣问题解决之后，必须增加贫困户和脱贫户的货币收入。建议继续在产业扶贫、提高农牧产品商品率上做文章。要未雨绸缪，在产业布局前，先对产品市场进行深入细致的调查，研究像美姑县这样的后来者如何参与市场竞争，让贫困户增产又增收，既要选择市场供给不足、适合本地种养的农牧品种，同时还要高起点选择优良品种，做到人无我有、人有我优。加强良种基地建设，培育适合当地自然条件、优质高产的种苗种子，向贫困户推广。强化经营意识，通过对本地特产深加工，拉长产业链，增加附加值；强化品牌意识，通过产品包装、宣传、推广，提高本地特产知名度、美誉度和商品化率。

稳定队伍是扶贫之基。三支一教、第一书记、扶贫专职人员等投身扶贫一线的干部，是扶贫工作的基本力量，扶贫干部队伍的稳定是脱贫攻坚的有力保障。关心干部就是关心扶贫，建议各级党委和政府在培养、提拔、工资待遇等方面给予特殊倾斜政策。对于行政事业单位人员驻村蹲点扶贫、到贫困地区支教的，不仅仅是硬性指派，而且要把这种活动视作基层锻炼的履历、作为提拔使用的依据，特别是对成绩突出的要敢于重用；对于扶贫人员的日常生活和家庭困难要给予照顾，免除其后顾之忧；加大培训力度，不断提高扶贫干部的素质能力。各相关部门要精简督查、验收、考核评比活动，整合建设统一高效、部门共享共用的扶贫资料数据网，减轻基层干部压力。各级党委政府对于扶贫一线干部要研究制定鼓励政策，确保人才在轮换、事业可持续。

（作者系国家发展改革委原党组副书记、副主任）

原标题：《【聚焦】朱之鑫：吹响精准扶贫“冲锋号”》

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