建强“永不离开的扶贫工作队”——留坝县探路扶贫社长效帮扶新模式

留坝县创新村级组织管理运行模式，通过“村级扶贫互助合作社”平台，组织小农户对接大市场，大幅提升了农民组织化程度，在筑牢贫困户持续增收保障的同时，持续壮大集体经济，促进了扶贫资金保值增值和长效带贫益贫，初步实现了乡村全面治理的良好局面。

留坝县地处秦岭南麓腹地，辖7镇1办，75个行政村，1970平方公里，4.7万人，属于秦巴山区集中连片特困地区，是国家扶贫开发工作重点县。全县39个贫困村，建档立卡贫困人口1892户4320人。2018年退出贫困县序列。到2019年底，全县贫困发生率从2016年的10.34%降至1.04%。

从2016年8月开始，留坝县着眼于农村基层党组织在脱贫攻坚中的基础性作用，创造性地开展了“村级扶贫互助合作社”（简称“扶贫社”）村级组织制度性创新，把村级组织锻造成为脱贫攻坚“永不离开的工作队”。扶贫社经验做法在汉中市全面推广，入选“陕西省优秀改革案例”和2019年“全球减贫案例”。

聚焦三大困境

在脱贫攻坚初期，留坝县村级组织面临三大困境：

普遍被动干事。中央提出打赢脱贫攻坚战时间表后，各种针对贫困户的帮扶措施相继出台，各级干部真扶贫、扶真贫。但与之形成鲜明对比的是，“上边干部主动、村级干部被动”现象较为普遍，村级组织、村组干部成了“甩手掌柜”，工作效率大打折扣。让群众更为担忧的是，脱贫任务完成后，扶贫的后续工作谁来做？

经济基础薄弱。截至2016年6月，留坝县75个村中，“空壳村”有36个，另外39个村虽然从高速公路建设等获得了一些土地、林地赔偿款，但由于没有管理平台，都是“死钱”。村级组织没有积累、缺少资源，自己都是“贫困户”，说话没底气，干事没实力，在群众中没有威信。

缺少平台抓手。组织群众、发动群众、服务群众停留在一般性号召上，市场的、民主的、自治的管理手段和方法没有介入。组织群众生产没有抓手，产业做不起来，群众有怨言；服务群众没有平台，公共建设、公益事业都只能被动等靠要；思想工作没有手段，扶志扶智主要用说教。

构建四维平台

针对这些症结性问题，留坝县委科学谋划、创造性地设计了扶贫社的制度载体，搭建起以村党支部为核心、全体村民共同参与的新型农村基层组织管理平台。

精心设计组织构架。扶贫社按照“支村社合一”构架依法注册成立，由村级股份经济合作社（简称“股份社”）、公益性服务队和扶贫互助资金协会三部分构成。村支书通过法定程序担任扶贫社理事长，同时兼任股份经济合作社理事长，第一书记（驻村干部）担任监事长（第三方）。全体村民为社员，人人享有股份收益。这种组织构架倒逼村干部在对接市场、组织生产中不断学习和积累市场经济经验，留坝迅速成长起了一批懂经济、善经营的“能人”型村干部。

合理进行责任分工。扶贫社理事会主要负责组织协调、整合资源、运营管理；股份社承接生产经营、基础设施建设、涉农整合资金等项目，然后按照程序发包给专业生产队组织实施；公益类专业服务队负责公益事业、公共服务、乡风建设等项目的实施；互助资金协会为股份经济合作社发展和群众发展产业提供资金互助支持。合理的责任分工，使扶贫社成为村党支部领导下集“生产、管理、服务、公益”等功能为一体的综合体。

政策支持做大做强。县财政给每个扶贫社注入30万元原始资本金，专门用于解决村民发展产业中的小额生产性资金互助，另外给每个扶贫社30万元贷款额度（政府5%贴息），作为股份社的流动资金。同时，由扶贫社承接所有来自上级的惠农项目和资金，确保以贫困户为主的广大农户是惠农资金的受益人。县里各行业部门为扶贫社培养、培训各种专业农民技术员和财会人员，支持、指导扶贫社的经济活动从农业产业扩展到建筑工程、环境整治、资源管理、旅游开发等各个领域。

建章立制规范管理。建立以村财镇管为基础的扶贫社财务、项目管理制度，让扶贫社的项目实施、资金运转、财务结算有章可循。严格规范村干部行为，明确规定村“三委会”主要负责人不得领办扶贫社经营类项目。制定《留坝县村级扶贫互助合作社收益分配办法》，扶贫社收益按政府（扶投）15%、村集体15%、村民70%的股权进行分配，在提取公益金、公积金，留足再生产资金后，拿出一部分向村民分配，提取比例、分配多少、分配形式由扶贫社社员大会商议决定。另外，由第一书记担任扶贫社监事长，同时兼任驻村廉政特派员，对扶贫社运营情况实施专项监督。

实效全覆盖

从2016年8个村抓点示范，到2017年全县75个村推广普及，从最初仅仅承担组织群众实现增收任务、增加村集体积累的单纯目标，到现在全面承担产业发展、扶贫扶志扶智、基础设施管护、公共服务等脱贫攻坚工作的全部内容，扶贫社在留坝县精准脱贫和成效巩固提升中发挥了巨大的、不可替代的作用。

破解小农户对接大市场难题，群众持续稳定增收。留坝县确立了“四养一林一旅游”的长中短结合的主导产业，尤其在“四养一林”中短线产业（生态猪、散养鸡、中蜂、食用菌；以中药材、板栗林为主的林下产业）中，成功探索推行了“政府+龙头企业+扶贫社+农户”的“订单农业”模式。扶贫社在其中承担了极为重要的承上启下作用：对上，与龙头企业谈判农产品收购价，承接生产订单，代表和维护农民的利益；对下，执行生产标准，组织完成生产订单。农民只须完成生产任务，就可以确保收入。这种生产组织模式遵循市场规律，以村为单位，以扶贫社产业基地为依托，把全县86.2%的农户和100%的贫困户镶嵌在产业链上，有力保障了残疾人、留守老人、留守妇女等弱势群体抱团发展产业，彻底改变了个体农户单打独斗、提篮小卖的落后生产方式，极大提高了农民的组织化程度，带动以贫困户为主的农户多渠道增收。2019年，养鸡、养猪、养蜂、养菌产业同比分别增长145%、86%、19%、194%。近三年，贫困户人均年增收4760元，农户户均年增收1.8万元。

促进扶贫资金保值增值，带贫益贫实现长效。2016年起，留坝县明确所有农业产业项目、产业扶持资金的主要承接主体是扶贫社，由扶贫社用于建设产业发展基地，购置生产设施、设备。四年来，政府投资8000余万元，支持建立扶贫社产业基地170个，厂房、设施、设备等都成为扶贫社的集体资产，群众、企业有偿使用，贫困户免费，夯实了产业持续发展、群众长期受益的坚实基础。同时，县里支持扶贫社产业基地采取自主经营、招商引资、承包租赁等多种方式运营集体资产，最大限度的实现资金资产保值增值。四年时间，全县扶贫社可经营性资产从300余万元增加至1.7亿元。

壮大村级集体积累，经济基础更加坚实。扶贫社具备市场主体身份后全方位参与各种经济活动，通过实施代建制项目、引领发展特色产业、运营产业基地收取管理费，组织群众完成龙头企业订单、对接市场主体收取服务费，管理生产设施设备和场房等社产收取服务费等方式，不断壮大集体经济。2016年时，全县75个村集体积累不足1500万元，其中36个村零积累；到2019年底，75个村集体积累总额达5261万元，“空壳村”全面消除。集体积累不断壮大，为村党支部（扶贫社）组织群众、教育群众、管理村务奠定了坚实的经济基础。

管好农村公共基础设施，基础保障更加牢固。在推进脱贫攻坚工作中，留坝县紧盯贫困村退出标准，3年累计投入16亿元，全力补齐水、电、路、讯等基础设施建设欠账，农村面貌焕然一新。围绕农村公共基础设施谁来管、如何管、经费从哪里来等问题，留坝县立足为村“两委”减负，充分发挥扶贫社的作用，建立起“国投、村管、民用”的管护制度，将政府投建的村级基础设施交由75个村级扶贫社的225个公益性卫生管护队、自来水管护队、道路管护队负责日常管护，管护经费采取“以村扶贫社提取公益金为主，群众议事收一点”解决，大宗修建资金由县财政项目解决，实现了农村基础设施管护有人干、有钱办、长效管。

来源：陕西党建网

原标题：《建强“永不离开的扶贫工作队”——留坝县探路扶贫社长效帮扶新模式》

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