疫论·社会|德国政府抗疫“有限能动力”背后的社会经济正义

高晓雪

2020-11-22 16:56 来源:澎湃新闻

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在11月18日德国《传染病防治法》修订之际,我想不吹不黑,先说说在基本法主导的联邦制民主制度下,德国政府的“有限权力”与其推行的前线抗疫目标和措施的关系。制度框架的不同,基本上可以解释为何德国政府所选择的抗疫总体目标与中国不同,也“抄不了中国的作业”,在控制感染人数这个前线维度屡战屡败。接着,我想聊一聊“责任”无限的德国政府在后方所推行的一系列抗疫方案,即对弱势(从生理,文化,经济等等角度来说)人群提供的生存保障措施及其效果。这些社会经济措施繁琐,其成效的评估高度复杂,很难用像“新增感染人数”“死亡人数”这样简单的指数来衡量,也缺乏像WHO这样国际组织的系统的和实时的关注,它们常常在国际对比的讨论中被忽视。这篇的文章的初衷在于表达:在新冠这场影响了我们生活方方面面的全球性灾难面前,我们都应该跳脱单向度的技术指标,在具体的语境中,去理解和反思抗疫的最佳原则和实践。
11月以来,欧洲国家纷纷开始采取了自疫情爆发以来,第二次的全国性封锁政策, 但各国新增感染人数却仍旧居高不下。比如,据德国罗伯特科赫研究所统计,11月20日全德新增23648例,再破纪录。而在世界卫生组织的每日更新的全球疫情仪表盘上(下图),我们可以明显看出,以中国为代表的东亚国家和泰国越南等东南亚国家,在全民检验比例较高的情况下,呈现出一片充满希望的浅蓝。而在本周三,顶着议会大厦外成千上万高呼着“默克尔走开”的抵制封锁令抗议者的压力,德国联邦议院和参议院还是多数通过了《传染病防治法》(Infektionsschutzgesetz, IfSG) 的修正案。在新的防治法第28a条中,联邦政府特别罗列了各州级政府可以实施抗疫措施的具体领域,包括接触限制、距离要求、在公共场所戴口罩、关闭商店或取消活动——换句话说,一些已经被执行的, 看上去非常“基本”的措施终于变得合法。眼看德国议会参议会一次又一次的开“雷声很大”的抗疫筹备会,但是落到具体防疫措施上的“雨点”却总是很小。在此情此景下,我想再来聊聊这个老生常谈的问题:我们可以指控德国政府抗疫失利吗?11月20日WHO全球疫情更新面板上,欧亚非局部的7日新增感染人数可视化统计。颜色越深则代表新增病例越多。

11月20日WHO全球疫情更新面板上,欧亚非局部的7日新增感染人数可视化统计。颜色越深则代表新增病例越多。

参照世界卫生组织每周更新的7日平均新增感染人数统计图,如果衡量 “失利”的标准是绝对的新增感染人数,那这一论点显然成立。不过,在德国的语境中,总理默克尔虽然从未提过类似“群体免疫(herd immunity)”那样语不惊人死不休的方针,但是她实际上也从未追求过“清零”方案。自英国首相约翰逊3月提出群体免疫这个概念以来,东亚和欧洲两大制度文化圈就抗疫纲领性的差别已经了然于目。尽管约翰逊翌日改口说,自己的政府并没有采纳这个由于“计算失误”所出台的政策纲领,但这个小小的插曲反应了:欧洲的政治家们从来就心知肚明,不(敢)追求对病毒的赶尽杀绝。迄今位置,德国所有出台的政策所寻求的都是“最大限度”地减少疫情的传播和对公民健康的影响, 同时尽可能减少德国整体社会、经济和教育生活的影响。换句话说,政府追求的是在医疗资源可以负担重症救助,财政补贴能够兜得住弱势群体损失情况下“适度”的“动态平衡”方案。具体来说,在全国性封锁之前,各个县、市政府自行量裁遵循的重要指标是:该地7日平均每10万人口的感染病毒人数是否超过50例。如低于50例,则生活基本照常,如果高于50例,则该地政府必须采取措施。德国传染病防治权威医疗研究机构,罗伯特·科赫研究所(RKI)实时更新发布的德国各行政区7日平均每十万居民感染人数,是地方政府制定和量裁自己管辖区域内防疫措施的依据。其中,区域该指数越高,则在图中显示颜色越深。该图也显示了德国内部各个行政区疫情发展的差异,是州政府用来否定全国性措施的主要论据。图片获得于2020年11月19日,来源:https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4

德国传染病防治权威医疗研究机构,罗伯特·科赫研究所(RKI)实时更新发布的德国各行政区7日平均每十万居民感染人数,是地方政府制定和量裁自己管辖区域内防疫措施的依据。其中,区域该指数越高,则在图中显示颜色越深。该图也显示了德国内部各个行政区疫情发展的差异,是州政府用来否定全国性措施的主要论据。图片获得于2020年11月19日,来源:https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4

那么,为什么德国联邦政府把抗疫目标定的这么低呢?联邦(中央)和州(地方)政府为什么就不能上下齐心,把封城的举措做到极致?德国人不是一向以严谨著称吗,他们不理解长痛不如短痛吗?带着这些疑问,我们先看看,默克尔大婶代言的德国联邦政府试图收紧抗疫措施的受挫经历。眼看11月启动的第二波“轻型性封锁措施(lockdown light)”收效甚微,日新增感染指数下降缓慢,16个联邦州州长在周一内阁联席会议上与默克尔进行了长达五小时的唇枪舌战之后,还是否掉了她力推的几乎全部的更严格的措施。各州基本决定继续维持月初开始的基本共识性抗疫措施,即,关闭公众集会的商业和文化场馆,要求有条件的公司开展居家办公,要求民众将私人聚会的规模降到最小。与春季第一波封锁措施不同的是,幼儿园、中小学、工业企业,手工业企业以及商店在采取卫生措施的条件下仍可以继续经营,餐馆、酒吧和咖啡店也可以继续提供外卖业务。也就是说,在居家办公之余,我仍然可以出门搭乘地铁公交,到超市买菜,饭店买外卖,在公园里或者家里见一个或者一家朋友。除了收到了一封来自市长的陈情信要求大家在十一月“自觉”承担起抗疫责任,以及在商店入口看到人数控制的通知或者导流的工作人员之外,和第一波封锁时一样,我仍然感受不到任何来自政府的“有形”的管控。而周二的经济峰会之后,默克尔又一次长叹,“控制疫情的种种决策是她在任期间做出的最艰难的抉择,它们是有违民主原则的,但是迫不得已”。10月14日,在德国首都柏林,顾客在一家商店的收银台前排队。 新华社 图

10月14日,在德国首都柏林,顾客在一家商店的收银台前排队。 新华社 图

事实上,由于德国《基本法》对公民行动自由,身体完整,迁移自由,发展自由等基本权力的绝对保护,个人和商家从未中断过抱怨和起诉各地政府以老版《防治法》为依据,“擅自” 实施的具体措施的规范性。据德国各地媒体报道,第二次封锁措施实施之前,各地的行政法庭(Verwaltungsgerichte)接到针对本地抗疫的法令和规范诉讼案件爆炸式增长。这其中,大多数有违已知科学常识的诉讼案件都被法院即刻驳回,比如对在特定场合(如公共交通工具中)戴口罩义务的质疑。而“存在争议”的诉讼大多来自商家,商业和非盈利机构。以柏林为例,据rbb近日的报道,现在柏林行政法院正在处理中的约100项加急诉讼大多来自饭店,四分之一的来自体育,文化场馆,健身房,酒店,老人院或者纹身店。
这些业主认为,在自己自觉遵守卫生防范措施的情况下,封锁措施即没有必要也违背了他们个人发展的基本权力。法院则需要提供相关的科学研究,专家意见或者法理上的依据,来论证相关措施的“相称性”,即是否能从限制措施中获得实际预期的抗疫效益来做出判断。就在上周,汉堡的行政法庭刚刚认定一家连锁健身机构fitness first的诉讼为合理, 批准了它们重启旗下的8家健身机构。而在此之前,柏林行政法院批准通过了大约20家柏林酒吧和餐馆的紧急申请,为他们解除晚上11点开始的宵禁(Sperrstunde)限制,因为他们无法举证宵禁的举措可以有效控制新冠。而每一次论证,会被利益相关的商会、非政府组织和公民个体严格监控。由于这些据理力争、没理也争的公民与强大的公民社会(媒体,公益组织)的存在,在将具体的举措写进法律之前,德国的政客和“钟南山”们的权力止于一次次在媒体访问和公开演讲中对公众谆谆教导,提高大众的认知和加强共识。我们也看到,在媒体满篇采访中,专家们一遍一遍诉说为什么理发店比按摩、纹身工作室对日常生活更重要,让幼儿园和学校保持开放是权衡了多方(全职家庭,企业雇主,儿童和青少年)利益和风险之后的决策。而一向低调,逃避媒体曝光的默克尔已经无数次打破惯例,穷尽其能,面向媒体对全体国民进行加强防控措施之必要性的呼吁。也正因为全国上下对《基本法》原则的尊重,自疫情开始以来,德国政府的总是显得慢一拍,中央的联邦议员们争执再争论,论证全国性动作的“适度性”和“必要性”,而各个市县区每一次更新具体措施时都又显得琐碎而谨小慎微。而在《防治法》修订之后,默克尔才终于可以不用再提戴口罩的必要性,也许能长舒一口气了。
说完了德国政府在抗疫前线的有限战绩,我想再说说其在抗疫后方的重大责任和隐形成就。其实从三月份以来,我身边就有朋友进入了实质性失业的状态,包括一个在定制旅行产品公司工作的朋友A和一个售卖金属探测设备的个体零售商B。我还没来得及为他们担忧,A很快申请到了“短时间工作津贴(Kurzarbeit)”赋闲在家,领着平时里约70%的工资。B则动了动手指,在网上申请,并直接拿到了他所在联邦州针对小微企业的8000欧元的“紧急援助资金(Soforthilfe)”且无需偿还。不久,学校的邮件也传来捷讯。虽然德国的大学大多为免学费的公立大学,但是学生的日常开支大多是靠他们在零售业、饭店等领域打零工来维持。考虑到因疫情而失业的学生,联邦教育部推出了一项帮扶政策,学生可以通过当地的大学生服务中心申请每月可达500欧元的补贴。可喜的是,帮扶政策也没有把国际学生排除在外。6月起,国际留学生可以向德国国家复兴信贷银行KfW申请无息贷款,在之后的9个月中每月最高可获得650欧元的贷款。作为一个社会福利国家,德国政府为公民调度财政和社会资源,通过立法和服务来保护民众免遭生存风险的义务的基本导向,其实也是《基本法》规定的原则。政府对高风险人群的最直接的补偿就是财政转移。在第二波的封锁政策生效之前,由于可以预见新政对部分公民的“生存风险”的影响,各地政府必须拿出实在的政策来保障受损人士度过难关。比如,柏林邻州布兰登堡州政府推出了一笔预算为一千四百万欧元的“十一月救助方案”,主要补贴因第二次封锁而受损的商家,包括酒店、旅行社、洗衣房、音乐、会展公司等。这些商家将会在封锁期得到相当于自己平日营业额80%的补贴。作为德国经济脊梁的中小企业,则是历次救助方案的主要服务对象。当然,政府没有无限的人手和预算来对所有人进行直接、即刻的经济补偿,但他们可以通过法律途径修正特定的法条和规章,让弱势群体面临的危机得以缓解。比如,为了保护因疫情而陷入经济困难的租客,避免他们因房东终止租约,从而失去住所,《减轻COVID 19大流行病在民事、破产和刑事诉讼中的后果的法律》在2020年4月1日开始生效。这项法律并不为租客免租,但是将其偿还拖欠房租的期限宽为两年,更是高度制约房东因为欠租而取消租约的行为。同时,在封锁期间,政府机构联合NGO和商业部门为社会中的边缘族群(比如妇女儿童,独居老人,流浪人员,性工作者等)推出的咨询和帮扶方案更是在大街小巷的宣传栏里随处可见。下图就是我在自己社区宣传栏里看到的,针对多元对象的各类需求的,用三种语言标识的帮扶指南。
 柏林纽克伦区随处可见的社区新冠帮扶指南。

柏林纽克伦区随处可见的社区新冠帮扶指南。

当然,这些抗疫后方的补偿,救助方案的存在并不能说明他们一定被相关部门高效的执行,也不能说明他们是解决因新冠受损的民众的困难的最佳方案。社会救助对个体和小群体的影响总是难以即刻生效,也难用一个或者两个单一指标来评估。不过,就我身边的朋友,以及询问到楼下便利店和快餐店的老板的感受来看,这些法-官-民互动的程序和成果方案所表达的价值理性确实合乎大众所信仰的社会价值:在危机时刻也要捍卫民主基本秩序,维护个体人格尊严,自由发展和表达的权力。据rbb的报道,柏林和布兰登堡州2020年10月统计的的破产申请案例数目均比去年同期有所降低,也从一个侧面说明了政策和法律降低企业担受经济风险的成效。10月1日,德国总理默克尔抵达位于比利时首都布鲁塞尔的欧盟总部,准备出席欧盟特别峰会。 新华社 图

10月1日,德国总理默克尔抵达位于比利时首都布鲁塞尔的欧盟总部,准备出席欧盟特别峰会。 新华社 图

回到抗疫成败这个问题上,我想,应该客观看待各国政府在抗疫“前”“后”战场的综合表现。从“感染人数”这一单一的维度来看,德国“前线”的表现确实欠佳,和漂亮的“清零”指标相去甚远。但是对于这个从纳粹沉重的阴影中走出来,小心翼翼构建多元民主社会的国家,政府只有坚守以《基本法》为原则,一步一回首的“有限操作”才能民众对政府的基本信任,巩固住高度差异化的个体在德国社会生存下去、与他人交往的价值层面的安全感。同时,在相对隐蔽的抗疫“后场”,德国联邦和州政府守住了《基本法》对政府维护社会经济正义的基本要求,通过及时出台的法条和补偿方案来调度社会和经济资源,照顾到了在封锁期间生存风险激增的弱势群体。
我想,在新冠这场影响了我们生活方方面面的全球性灾难面前,我们都应该跳脱单向度的技术指标来反思在具体语境中应该采取的最佳原则和实践。“新增感染数”虽然可以实时有效的评估新冠病毒在当下对某一区域民众造成的身体损伤,但很容易让我们错把身边以及远方的他者看成是完成防疫目标的障碍,而忽视掉我们珍视的深层价值,在不久的将来,为我们的互利共存造成更深的障碍。
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责任编辑:伍勤
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 疫论,德国抗疫,社会福利,传染病防治法

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