双循环与地方经济︱受抑制的服务业与发展不平衡问题

人口密度的提升促进服务业发展，控制城市人口密度将不利于结构转型和经济发展。图为2020年11月23日，成都宽窄巷子，正在购买美食的旅客。  视觉中国 图

人类经济发展史上最显著的事实之一，是经济资源遵循从农业向制造业转移并最终向服务业转移的规律。在改革开放四十多年的伟大历程中，中国服务业规模不断增长，对宏观经济增长和就业贡献越来越重要。

当前，我国已步入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。在这一阶段，服务业发展（尤其是服务业消费）将成为经济迈上新台阶的重要推手；如何进一步壮大服务业，推进高质量的结构转型，对形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”至关重要。

然而，与发达国家历史上同等发展水平时期相比，近十年来，我国服务业在宏观经济中的比重严重偏低，无论是就业占比还是附加值占比都相差十个百分点以上（见图1）。

图1. 服务业部门GDP占比和就业占比
注：根据国际标准产业分类体系（ISIC）划分三大产业。拟合线是指除中国外的其他10个国家的Lowess拟合线。人均GDP是按购买力平价的GDP比上总人口，统一换算成1990年的国际美元价格。

随着我国生产力水平和人均收入进一步提高，服务业在宏观经济的地位将更加重要，宏观经济结构将更加向服务品和不可贸易品倾斜。但在现有的城市化政策引导之下，我国人口的空间分布却导致城市人口密度出现下降趋势（见图2），这不利于我们发挥国内超大规模市场优势，进而阻碍了国内大循环发展。因此，图1所反映的我国服务业发展水平偏低的状况，可能与人口向较高人口密度城市（尤其是大城市和特大城市）转移的制度障碍有关。

图 2 . 建成区人口密度变化趋势
注：建成区人口密度=城镇二三产就业人口/建成区面积。替换用就业人口密度=城镇就业人口/建成区面积度量人口密度，可以类似得到，2000-2012年的就业人口密度呈下降趋势，降幅也为0.4左右。

本研究考察人口密度和服务业发展的关系，试图厘清以下问题：（1）近年来的人口空间布局政策如何影响人口密度；（2）为什么人口密度很重要；（3）控制人口密度会带来什么损失，转型发展阶段如何逐步形成以国内大循环为主体的发展格局？

一、城市人口密度何以下降

近年来，我国城市人口密度呈现下降的趋势。我们认为，这与一系列引导人口空间布局的政策有关。

第一，以户籍制度为核心的人口流动障碍，尤其是农村户籍的外来移民在城市劳动力市场以及教育、医疗等公共服务领域受到差别待遇，增加了劳动力流动成本。

第二，对高人口密度的大型城市实施了严控人口流入的政策。例如，2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，据此，从2014年开始，城区人口500万以上的特大城市的人口规模受到严格控制。同时，个别超大城市（城区常住人口1000万以上的城市）还实施了疏散市中心人口的举措。

第三，土地供应在空间上的错配，也导致城市的平均人口密度快速下降。特别是2003年以后，人口流入的东部地区尤其是大城市和特大城市，土地供应占全国的份额却下降了。

这些政策都导致了人口空间分布的变化：人口被引导到密度更低的农村、小城市和大城市的边缘地区，导致城市人口密度出现下降趋势。

二、为什么人口密度很重要？

发挥国内超大规模市场优势，很重要的表现之一便是发挥人口密度的作用，在其他条件不变的情况下，人口密度越高，对应的市场规模越大。人口密度常被用于度量经济活动的空间集聚程度，相比于人口规模，人口密度更能反映人口空间分布状态。

例如，同样是常住人口规模达到两三千万的上海市和重庆市，上海市的人口密度更大，其人口空间更集聚。

度量人口密度的常见指标包括：就业人口密度（地区就业人口/地区建成区面积）和常住人口密度（地区常住人口/地区行政土地面积）。相对而言，就业人口密度大小能更准确反映地区之间人口密度的差异，因为建成区是实际用于发展非农业生产和居住的土地，能更准确反映人口、经济活动所在地，而行政土地面积受农村土地和自然地貌等其他非经济活动干扰因素的影响更大，误差较大。

本研究主要用城镇所有就业密度（城镇所有就业人员/建成区面积）和建成区就业密度（城镇二三产就业人员/建成区面积）度量人口密度。

人口密度既是影响城市发展的原因也是结果，即人口密度同时兼具了内生性和外生性特征。

一方面，人口密度是城市发展的结果。任何使城市更具吸引力的因素，例如生产力的提高或设施改善等，都会吸引其他地方的人口进入，进而提升地价和房价。房价上升使开发商倾向于建更高的楼房，居民往往选择较小面积的住宅，进而使人口密度增加。

另一方面，人口密度是影响城市变化的原因。在生产端，集聚经济（agglomeration economies）使企业和工人在高密度的城市里的生产率更高。在消费端，更高的人口密度使商品和服务的消费更便捷，有利于降低获得这些商品所需的通行距离、频率和运输等。同时，高人口密度地区的居民和企业面临的地租等成本更大。因此，人口密度变化带来的收益和成本比较会影响城市构成，进而改变商品和服务的质量和种类。

人口密度影响服务业发展的作用机制是什么？由于大多数服务业具有不可贸易性，需要面对面进行生产和消费，人口密度对其发展作用尤其重要。人口密度会改变当地发展的比较优势，相比于制造业和农业部门，服务业发展更依赖于高人口密度。这主要出于以下原因：

第一，规模效应。与制造业相比，绝大部分服务行业的产品具有不可贸易性，依赖于企业与消费者之间的近距离互动。在其他条件相同的情况下，高人口密度地区的服务业企业面临更大的潜在市场，更容易降低企业的平均成本。

第二，收入效应。高人口密度地区往往也是更高收入地区，且与农产品和制造品相比，服务业产品有更高的收入弹性。恩格尔定律指出，随着人均收入水平的提高，人们的消费需求将不断转型升级，高收入弹性的商品在消费支出中所占的比重会越来越高。

第三，替代效应。与制造业相比，部分市场经济中的服务业企业提供的服务产品，往往存在由消费者个人或家庭所能提供的替代品。例如，餐饮、幼儿保育和教育、公路交通等。高人口密度使商品和服务的消费更便捷，进而增加对市场中的服务业消费需求。

但在我国，就收入效应而言，当下的城市化政策使得过多的农村户籍劳动力滞留在生产率更低的农村和农业部门，大幅限制了这部分劳动力的收入增长，这部分劳动力的潜在收入损失进而对服务业带来较大的负面影响。 

此外，特殊的户籍制度抑制了已经进入到城市的外来移民的服务消费。城市外来移民社会保障不足，并且可能在中年之后回到户口所在地，从而收入大幅度下降，因此，他们将大幅度降低当前消费，尤其是服务业消费。

三、控制人口密度会有什么损失？

部分学者提出，要合理控制城市人口密度，尤其是要控制特大及超大城市的人口密度。我们认为，要回答城市是否人口密度过高，要以数据说明人口密度变化产生的影响，权衡人口密度所带来的利弊进行比较分析，才能得出是否应该控制人口密度的结论。

本研究从宏观和微观层面，研究人口密度对服务业发展的影响。我们发现，人口密度提高可以显著促进服务业发展（见图3），且结论在剔除城市资源和区划调整等干扰因素后的稳健性检验仍成立。考虑到本研究存在人口密度度量误差和遗漏变量等内生性问题，我们选取较为外生的土地供应增长率指标作为工具变量分析，发现人口密度提高仍显著促进了服务业发展。

图3. 人口密度与服务业发展关系
注：服务业GDP占比是指三产GDP占总GDP比重；服务业就业占比是指三产就业人员占总就业人员比重。用Stata的binscatter画图，将所有样本根据Ln(建成区人口密度)按样本量等份分组，将各组Ln(建成区人口密度)的中位数记为x_i，然后在每组内分别计算服务业GDP和就业占比的平均值y_i，最后得到(x_i，y_i)组合。

基于2008年中国经济普查数据，本研究发现，人口密度主要影响生活型服务业发展，尤其是本地生活型服务业企业受人口密度的影响更大。

因为相对而言，生活型服务业同社会生活直接相关，且具有不可贸易性的特点，故生活型服务业企业的决策行为对人口密度的变化更敏感，人口密度的变化会影响企业所从事行业类型是否是生活型服务业的概率。隶属于本地的企业，其决策对本土市场的应对和调整更敏感，灵活性更高；隶属于中央等非本地的企业（国企），其决策比较稳定，灵活性较低。因此，人口密度的变化对本地企业是否从事生活型服务行业的影响更大。

基于2010年中国家庭追踪调查（CFPS）数据进行机制分析，本研究发现，人口密度的变化会通过影响家庭服务业消费支出，进而影响服务业发展。

综上，人口密度的提升促进服务业发展，控制城市人口密度将不利于结构转型和经济发展，不利于充分发挥我国超大规模市场的优势和内需潜力，不利于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

四、劳动力流动障碍影响及扭曲效用估计

我国存在以户籍制度为核心的劳动力流动障碍，和历史上同等发展水平的日本、韩国相比，城市的常住人口和户籍人口占比均较低（见图4）。因没有直接数据可以度量劳动力流动障碍，我们用城市非本地户籍常住人口比重度量地区流动障碍大小。相同的其他条件下，非本地户籍常住人口占比越大的城市，劳动力流动障碍越大。

图 4 .城市常住人口与城市户籍人口
注：横坐标轴是人均GDP（取对数），统一换算成2011年的国际美元价格。

本研究发现，人口流动障碍会使流动人口减少对服务商品的消费，从而削弱人口密度提升对服务业的促进作用。因为劳动力流动障碍会通过直接效应和间接效应影响服务业发展。其中，直接效应是指劳动力流动障碍通过降低城市人口密度，从而影响服务业发展；间接效应是指劳动力流动障碍会降低移民对服务商品的消费，从而使人口密度提升促进服务业发展的效应被削弱。

综上，人口的空间分布受户籍制度约束、土地供应政策的扭曲都是导致服务业发展偏低的诱导因素。

基于前面的分析结果，我们可以估算不同的制度约束和扭曲对服务业发展的影响有多大。反事实估测表明，城市人口密度下降和劳动力流动的制度障碍导致我国服务业占GDP和就业之比偏低3至5个百分点。

五、如何逐步形成国内大循环的主体地位？

我国改革开放四十多年的伟大历程，是服务业规模不断增长、在宏观经济中占比越来越大、对经济增长和就业贡献越来越重要的过程。然而，在服务业发展取得进步的同时，我们也要看到所面临的问题与挑战。

近年来，我国的结构性调整所面临的问题均与服务业受到抑制相关，进而带来消费需求不足、人民福利受损等问题，这不利于我们发挥国内超大规模市场优势，进而阻碍国内大循环的发展。有鉴于这些问题，在2020年8月24日举行的经济社会领域专家座谈会上，陆铭教授指出，在城乡和区域发展方面，如果一些体制性、结构性问题得以解决，将产生巨大的制度红利。

对照当下的制度背景，本研究所得结论的政策启示是：第一，中央政府相关部门和地方政府要减少用行政干预手段将人口引导到低人口密度地区的做法，充分发挥国内超大规模市场优势；第二，地方政府要积极推动户籍制度改革，帮助移民融入所在城市，尤其是高人口密度的大城市；第三，中央和地方协力，适当减缓城市建设用地总量供应，尤其是在低人口密度的中小城市和人口流出地，在人口负增长地区甚至应该减少城市建设用地。

经济发展是一个多目标过程，经济政策的制定既需要基于科学的依据，也需要考虑不同目标之间的关系，避免顾此失彼。长期以来，我国的政策制定不够重视空间因素对于经济结构的影响。本研究说明，人口向城市（特别是高人口密度的大城市和特大城市）集聚和服务业占比逐步提高是两个有关联的现象，体现了人口密度提升有利于服务业发展的客观规律。如果主观认为人口集聚的趋势是不好的，从而试图用行政干预手段改变这个趋势，结果可能导致经济不平衡和不充分的发展，最终阻碍国内大循环形成。

（作者钟粤俊是上海交通大学安泰经济管理学院博士生，陆铭是上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国城市治理研究院研究员，奚锡灿是复旦大学经济学院助理教授。本文原题“集聚与服务业发展——基于人口空间分布的视角”，原载《管理世界》2020年第11期。由钟粤俊改写，具体技术细节请参考原文。）