问策上海2025｜“五个中心”建设如何在新机中开新局

澎湃新闻 王基炜 制图

当今世界处于百年未有之大变局，上海“五个中心”建设既面临重大挑战，也面临重大机遇。上海应以改革、开放、创新为根本动力，推进“五个中心”建设在新机中开新局，在巩固已有“形”的基础上，着力增强彰显国际中心城市功能的“神”，推动城市能级和核心竞争力再上新台阶，实现从“基本建成”向“全面建成”、从“国际性中心”向“全球性中心”的跨越。

一、上海“五个中心”建设“形已具然神不足”

“五个中心”建设使上海实现了从内向型工商业城市向开放型国际经济中心城市的功能转变，在全球主要城市的综合和单项排名中，上海都实现了持续攀升，多个排名居于全球主要城市前列。

比如，在2020年GaWC（全球化与世界级城市研究小组与网络）的全球城市排名中，上海在全球707座城市中位列Alpha+级（一线强城市），由2016年的第9名上升为第5名；在2020年新华·波罗的海国际航运中心发展指数和最新一期全球金融中心指数（GFCI 28）排名中，上海均位居第3，分别比2015年提升3和18位。

尽管各类榜单的评估维度各不相同，但是总体来看，一个具有全球影响力的国际中心城市都具有规模性、开放性和引领性三个共性特征。

规模性是指主要指标如经济总量、交易总额等达到一定体量，具有较强的能级。开放性是指外向型程度高、国际参与者多，具有配置全球资源要素的能力。引领性是指在规则制定、产品定价、科技创新等方面能够引领时代之先，具有较强的话语权和影响力。三个维度相辅相成，规模性是基础，吨位决定地位，没有强大的综合实力作支撑，很难称之为国际中心城市；同时，必须具有高度开放性，遵循国际惯例，有广泛的国际市场参与者，与全球市场联通融通，具有世界影响力；最后，作为国际中心城市，不能只是追随者和模仿者，还必须具有独领风骚、胜人一筹的“长板”和绝活，能够发挥引领性和标杆示范性作用。

以此三个维度衡量，从规模性上看，上海多个指标位居全球城市前列。2019年，上海市GDP总量（38155亿元），在全球主要城市中位列第六（前5位分别是纽约、东京、伦敦、洛杉矶和巴黎）；金融体系齐全，金融市场交易总额（1933万亿元）全球最高，证券市场股票筹资总额仅次于纽约证券交易所，场内现货黄金交易量和多个期货品种交易量位居全球第一；港口集装箱吞吐量（4330万标箱）连续十年蝉联全球第一，机场货邮和旅客吞吐量分别位居全球第3和第4位，口岸货物进出口总额（84268亿元）稳居世界城市首位。

但从开放性和引领性上看，上海存在明显短板和不足。如金融市场国际参与度不够，大部分金融产品尚不具备国际定价权和国际话语权，目前尚无境外企业在上海证券交易所发行股票筹资（纽交所上市公司中，约四分之一注册地不在美国）。航运服务国际化程度低，国际集装箱中转比重仅为7.7%（新加坡超过80%，香港超过60%）。离岸贸易仍处在起步阶段，国际贸易中心核心枢纽功能未充分显现（新加坡和香港离岸贸易分别是其货物出口额的2.8倍和1.2倍）。在高质量研发主体上，上海仅有4家全球前500强研发机构，位居全球第11位，远远落后于排名第一的东京（86家）。

如果说规模性侧重于衡量国际中心城市的“形”，那么开放性和引领性就是衡量国际中心城市的“神”，在各类榜单中，上海在侧重于“形”的排名中表现较好，但是在侧重于“神”的排名中总体仍然相对靠后。因此，上海“五个中心”建设虽然实现了既定目标，但“形已具神不足”。

二、大变局下上海“五个中心”建设仍面临重大机遇

回顾三十多年来上海“五个中心”的确立和建设历程，本身就是一部上海承载国家重大战略使命的奋斗史，上海在历次挑战中打赢了化危为机的翻身仗。

如20世纪90年代初期，在中国改革开放陷入困境时，中央宣布开发开放浦东，十四大提出了“一个龙头、三个中心”的战略决策，之后，上海从全国改革开放的后卫变为前锋，为国家冲出西方发达国家的封锁包围发挥了“王牌”作用。

又如，20世纪90年代中后期，面对亚洲金融危机带来的冲击，上海抓住全球经济一体化和我国积极争取加入世界贸易组织的机遇，将“国际航运中心”功能定位纳入城市总体规划中，城市功能定位由“三个中心”（国际经济、金融、贸易）变为“四个中心”（增加了国际航运中心），通过兴建洋山深水港确立了世界集装箱第一港的地位，在代表我国参与东北亚航运中心的激烈角逐中一举奠定胜局。

再如，2008年全球金融危机后，面对外部环境和自身调整的双重挑战，上海主动减少“四个依赖”（投资、房地产、重化工业和劳动密集型产业），实施创新驱动、转型发展战略。2014年习近平总书记在上海考察时指示：“上海要努力在推进科技创新、实施创新驱动发展战略方面走在全国前头、走在世界前列，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军。”这为上海发展注入了新动力，由此形成了“五个中心”框架，确立了改革开放排头兵、创新发展先行者的地位。

当今世界处于百年未有之大变局，中国经济面临前所未有复杂严峻的局面。国际经贸环境正在发生深刻变化，单边主义、贸易保护主义抬头，全球化遭遇逆潮，全球经济面临20世纪30年代大萧条以来最严重的衰退，这些变化将对上海参与全球经济、贸易、投资以及技术合作产生较大制约，“五个中心”建设再次面临关键时期。

在清醒认识严峻挑战的同时，我们仍要看到，危机中育有新机，“五个中心”建设仍面临重大机遇。

一是全球化仍是大势所趋，国家扩大开放的决心没变。包括中国在内的15个国家日前签署了区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），标志着全球规模最大的自由贸易协定正式达成。我国新一轮高水平扩大开放将聚焦一些关键领域和环节，比如资本市场对外资开放、人民币国际化、跨境服务贸易和数字贸易、国际航运服务等等，这些领域都是各国在国际经贸合作中争夺的“制高点”。开放是上海最大的优势，在全球化遭遇倒流逆风中，上海要勇当开放排头兵。

二是科技竞争空前激烈，国家将更加注重科技创新。全球新一轮科技革命和产业变革正孕育重大新突破，中美战略博弈和新冠疫情导致的产业链断链风险，正在倒逼我国增强高端产业和核心技术的把控力，国家将更加大力支持源头创新和科技成果转化，这将对上海提升高端产业引领力和科技创新策源能力注入新动能。

三是我国率先控制住疫情，经济发展韧性和后劲足。根据国际货币基金组织最新预测，由于疫情防控较好，2020年中国将是全球范围内唯一有望实现增长的主要经济体，并预计2024年中国将超过美国，成为世界第一大经济体（此前预测是2030年）。显而易见，大国经济将支撑上海这座大城不断提升“五个中心”的规模和能级。

这三大趋势对上海“五个中心”建设提升规模性、开放性和引领性都是重要新机，特别是有利于弥补国际性和引领性的短板。

三、新时期上海“五个中心”建设应在变局中开新局

面对大变局带来的新挑战和新机遇，“十四五”时期，上海“五个中心”建设应以强化全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户“四大功能”为主攻方向，加强系统谋划，以改革、开放、创新为根本动力，在变局中开创新局，开启迈向全球顶级城市的新征程。

一是以更大力度的开放链接国内国际双循环。

“五个中心”建设是上海成为国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接的重要支撑，上海尤其要充分利用开放优势，强化全球资源配置功能，做强做优国际循环，助力国家突围。

首先，应吸引集聚更多高能级跨国公司地区总部和总部型机构，支持跨国公司将其全球人民币司库（Treasury）放在上海，拓展财务管理和资金结算功能，将上海打造成跨国公司全球人民币资金管理中心。其次，加快吸引一批全球资产管理公司等标志性的外资金融机构落户，建设面向国际的“国际金融资产交易平台”，扩大境外投资者参与程度，提升“上海价格”国际影响力。第三，大力发展境内离岸人民币业务，建立一个以上海为基础、覆盖全球的人民币资产多级托管体系，使上海成为全球人民币资产的最终孳息中心、存托中心和清算中心。最后，建立资金自由流动的跨境金融管理制度，加强金融基础设施建设，提升人民币跨境支付系统全球网络覆盖率。

二是推进“五个中心”功能融合联动发展。

集经济、金融、贸易、航运、科创五大中心于一体，这是上海独特的优势所在，上海应推动“五个中心”融合联动发展，使之发生聚合效应、互为犄角。

首先，增强金融服务实体经济能力，充分利用科创板注册制的制度创新，加大对先进制造业、战略性新兴产业的金融支持，更好推动国际金融中心与科创中心联动发展。其次，促进金融与技术要素紧密融合，依托人工智能、大数据、云计算、区块链等技术，加强金融科技场景应用，优化金融科技发展环境，探索金融科技监管模式创新，以金融科技之长实现金融中心弯道超车。第三，把握国家关于加快新型基础设施建设和战略性新兴产业集群发展的重要机遇，推动前沿科技与航运业深度融合，推进智能集卡、自动化码头等一批具体应用项目落地，抢占航运新技术领域的标准引领地位。最后，推动在沪金融机构和航运专业机构合作，加快发展航运金融衍生品等业务。

三是争取新一轮国家重大政策支持。

作为国家战略，上海“五个中心”建设的框架形成、目标明确、地位提升和基本建成，离不开党中央国务院从战略全局高度的大力支持。如：2009年，国务院印发《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发[2009]19号），从国家战略和全局高度明确提出了推动上海建设国际金融中心和国际航运中心的总体目标、主要任务和措施。这一颇具含金量的文件给予上海推进国际金融和航运中心建设以实质性的支持政策，适用管用了一个阶段。

当前，上海应以中央正在研究制定的《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》为契机，积极争取中央出台新一轮支持上海“五个中心”建设的重大政策，推进重点领域的改革开放创新。

比如，在金融开放方面，争取中央支持上海成为全球人民币金融资产的配置管理中心，支持上海发展境内离岸人民币业务；在专业服务领域，支持在上海率先试验金融服务行业综合监管，或建立新型金融监管体制；在知识产权保护方面，支持在上海率先试点对信息数据跨境传输的知识产权保护和便利化；在科技创新方面，支持在上海设立“科创特区”，给予特殊政策和特别机制，推动科技创新中心功能建设取得重大突破性进展。

在具体操作路径上，应改变过往依靠中央有关部门再次审批的改革方式，争取新一轮支持政策赋予上海自主自费改革权，为面向未来的上海“五个中心”建设开辟更大的制度创新空间。