降费①企业非税负担过重的原因是什么

“企业税负过高，其实仔细掰开来算细账，主要是企业的非税负担过重”。

企业非税负担过重与地方政府非税收入征管有直接关联。地方政府是非税收入的重要主体，占全国非税收入的比重超过80%。财政部数据显示，受大规模减税政策的影响，2019年中国税收收入增长仅为1%，而非税收入大幅增长20.2%，非税收入占税收收入的比重超过20%。

为何减税之后，非税收入大幅增长？企业非税负担作为政府非税收入的重要来源，是否会因为减税，面临“增费”的风险？

“营改增”对企业非税负担的影响

从中国税制设计来看，增值税是中国第一大税种，也是减税政策的关键抓手，因此，以“营改增”作为减税的切入点，分析这一重大税制转换对企业非税负担的影响，对于全面评估减税降费效果具有重要意义。

结果发现，“营改增”之后，随着税收征管权的上移，地方税收收入受到不同程度的冲击，企业非税负担明显增加了。进一步研究发现，财政压力和非税征管力度上升是“营改增”加重企业非税负担的重要原因。

“营改增”对不同行业企业非税负担的影响

在减税较多的传统增值税行业，非税负担增加的可能性较大，体现了“按下葫芦浮起瓢”的跷跷板效应。

而新增的增值税行业，没有发现“营改增”显著增加企业的非税负担，例如，交通运输业和现代服务业。

可能是因为，减税越多的行业，以此行业为税基的城市，地方财政收入冲击越大。在地方税体系不健全的环境下，增加非税收入的动机越强。从改革的成本效应来看，顺利推进服务业税制改革，既是一场经济改革，又是严峻的政治任务。

对地方政府而言，增加试点服务业的非税负担，可能会增加改革阻力，抬高改革成本。因此，地方政府在选择非税收入征管对象时，可能会对试点的服务业有所顾虑。如果再对这类企业加强非税征管，可能会面临更大的税费压力。

“营改增”对不同类型企业非税负担的影响

政治关联、大型和成熟的企业能够较好地利用既有的资源优势，阻断“营改增”对企业非税负担的不利影响，而非政治关联、中小型和初创型企业则是非税负担效应承载的主体。

可能是因为，中小企业虽然数量众多，但是与地方政府议价的市场地位较弱，很容易成为寻租的对象。而规模较大的企业，与地方政府打交道的经验更加成熟，建立政治关联的能力更强，并且法制队伍、顾问团队等方面的投资较多，具有规避非税收入征管的相对优势。此外，虽然规模大的企业盈利能力较强，但是这类企业的数量较少，从非税收入总额上来看，不一定比对中小企业有征收规模优势。

非税负担会抑制企业转型升级吗？

企业非税负担比重越高，占用企业发展资金越多，“营改增”对企业新增投资、人力资本投资和研发投资的不利影响越大。近年来，稳定地方财政赤字是一个重要议题，也是考核地方官员的重要指标。

如何弥补地方财政缺口，既可能通过增加土地出让收入来实现，也可能通过加强对企业的非税收入征管来补充。换言之，应对财政压力的能力和途径能够反映地方官员政治晋升动机。

通常情况下，地方政府加强对企业的非税收入征管，很可能会挤占企业的税后利润，降低私人部门投资，但是并不意味着地方政府会放弃投资在经济增长中的重要地位。地方政府仍然可以加强非税收入征管补充财政收入，同时利用扩张的非税收入增加公共投资，以弥补私人部门投资损失，从而实现财政收入和经济增长目标。

实现减税降费目标的对策和展望

其一，加快推进地方税体系建设，从财力分配上约束地方政府行为。有效约束地方非税收入扩张，降低企业非税负担，一个关键问题在于，建立财权与事权相匹配的财政收入制度，降低地方政府对非税收入的依赖。

其二，切实减轻企业负担，不仅需要落实减税政策，还需要加强涉企收费制度建设。当前增值税改革正朝着“减并税档”的目标有序推进，然而减税所追求的激励投资、促进分工和优化产业结构等目标，很可能受到非税负担的冲击。为了防止产生“跷跷板”效应，还需要推进全面而又严格的降费制度设计。

其三，非税收入制度建设较为滞后，可尝试逐渐上移省级以下非税收入征管权限，加强对非税收入的监管。

其四，提高减税政策和降费政策的有效性、精准性和协调性，既要规避“眉毛胡子一把抓”，也要规避“按下葫芦浮起瓢”。对不同行业和不同规模的企业，可采取针对性的减税降费政策，提高企业减负获得感。尤其对初创企业和小微企业，可借鉴发达国家的经验，采用单一征收率的办法，综合计征企业税费。长期来看，随着地方税体系的逐步完善，以及涉企收费管理制度建设的深入推进，都会有效约束地方涉企收费行为，弱化非税收入征管力度。因此，我们相信，企业非税负担过重问题终将得到根本性的改善，并且成为释放企业转型升级的重要因素。

 [本文作者彭飞系合肥工业大学经济学院副教授，许文立系安徽大学经济学院讲师，吕鹏系中国社会科学院私营企业主群体研究中心秘书长，吴华清系合肥工业大学经济学院教授。本文原题“未预期的非税负担冲击：基于“营改增”的研究”，原载《经济研究》2020年第11期。由彭飞改写，具体技术细节请参考原文。]