“一号检察建议”:保护未成年学生

原创 阴衍哲 人民法治

实践表明，“一号检察建议”已成为撬动检察机关开拓未成年人检察工作的重要杠杆，成为促进未成年人保护社会治理的重要牵引。

2018年10月，最高检就加强校园管理、预防性侵和未成年人的保护，首次以最高检名义向教育部发出了“一号检察建议”。其核心内容为，建议进一步健全完善预防性侵害的制度机制；加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查；依法严肃处理有关违法违纪人员等。

“一号检察建议”发出后，全国检察机关与教育主管部门联合进行实地督导、明察暗访，检查中小学校、幼儿园3.86万余所，监督整改安全隐患6600多个。同时，最高检会同教育部赴8个省区市进行了督导，有力推动了校园安全制度的落地落实。

实践表明，“一号检察建议”已成为撬动检察机关开拓未成年人检察工作的重要杠杆，成为促进未成年人保护社会治理的重要牵引。

检察建议大有可为

“一号检察建议”的发出，缘起于一起“性侵在校学生抗诉案”——教师齐某在学校强奸、猥亵多名女童，拒不认罪，仅被判处十年有期徒刑。最高检以该案判决适用法律错误、量刑畸轻为由向最高法提出抗诉后，齐某被改判无期徒刑。

正义得到了伸张，但检察监督远未结束。检察官们深知，要斩断伸向孩子们的黑手，不仅要依靠公安、司法机关的严厉打击，更有赖于教育主管部门的源头预防。为此，最高检认真分析办理性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件后，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，向教育部发送了《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》（即“一号检察建议”）。

教育部党组收到“一号检察建议”后高度重视，主要领导亲自部署落实工作，迅速出台了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，要求各地教育行政部门和学校要切实从性侵害学生案件中吸取教训，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等工作。

随后，检教联合开展预防未成年学生遭受性侵害的各项工作，迅速在全国范围内展开。

检教联合，共建法治教育平台

提升教职员工的法治素养，把他们培养成法治老师——这是重庆市检察院落实最高检“一号检察建议”的一大举措。

“莎姐”是重庆市三级检察院持续七年打造的未成年人检察工作品牌，目前已聚合了416名检察官和1058名志愿者从事未成年人司法保护和犯罪预防工作。“莎姐”们每年都要进校园、进社区上500堂法治课，深受孩子们的欢迎。

“一号检察建议”发出后，法治课的重点更突出，范围更广泛，针对的人群也发生了变化，从以前重点给孩子讲，变成了给教职员工、学生和家长三类人员讲。在随后开展的“防性侵、防欺凌、防诈骗”主题宣传活动中，给教职员工讲一堂“提升法治素养，传播法治精神”的法治课，给学生家长讲一堂“当好监护人，护航孩子健康成长”的法治课，给学生上一堂“加强自我保护，远离伤害”的安全自护课，成为活动的重点内容。

与此同时，重庆市教委与市检察院达成共识，决定在市检察院设立法治教育实践基地，联合开展在校教师法治教育实践活动，切实提升教师法治意识，并为各中小学，特别是偏远山区的学校培训一批法治教师。

重庆市教委已先后组织两批共190余名教育系统的干部和各大中小学校的老师，走进市检察院法治教育实践基地，通过实地参观，了解一个个鲜活的案例，听检察官讲背后的故事，以及对未成年人开展司法保护、帮教挽救、心理矫治、犯罪预防的工作举措，感受到了法治威严；通过走进法治课堂，听取检察官以案释法的讲座，从一件件真实的案例中受到灵魂的洗礼和心灵的感动。

与此同时，全国检察机关积极参与法治校园建设、防治校园欺凌工作，深入开展检察官担任法治副校长和“法治进校园”全国巡讲活动。目前，全国共有1.73万名检察官担任中小学法治副校长，其中有3096名检察长。

强制报告制度，织密未成年人保护网

近年来，不法分子的作案手段越来越隐蔽和恶劣。学校、医院等相关机构因法律知识的欠缺，对未成年人权益是否受到侵害难以判定，未能及时对情况进行报告和处理。

同时，未成年人的自护意识、能力较弱，有的受到侵害后，不敢、不愿，甚至不知道寻求帮助。因此，往往多次遭受侵害，有的甚至长达几年，给未成年人的身心健康带来了不可挽回的影响。

如浙江省杭州市萧山区，14岁少女苏某在学校两次遭到保安猥亵，学校老师得知后未履行报告义务，导致苏某未能及时得到保护救助，身心健康遭受严重创伤。苏某的姐姐、保安和老师三方在学校签订赔偿协议“私了”，苏某得知后不满去报警才案发。

再如，2017年11月，湖北某县寄宿小学教师在宿舍猥亵女童，因学校隐瞒，直到几个月后女童家长打工归来才案发。经过检察机关监督，当地教育部门对事发小学校长及其他责任人员一并进行追责。

为避免出现类似情况，2019年，湖北省率先在全国推出首个省级层面的强制报告制度。在制度中，添加了追责条款：“不得瞒报、漏报、迟报。”“如果未依照规定报案，造成严重后果的，要处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。”

制度建立后，湖北省的枣阳市检察院根据学校老师提供的一起未成年学生疑似遭受性侵的线索，监督公安机关及时立案侦查。经查明，这起犯罪涉及强奸十多名未成年学生，是一起重大恶性案件。

最高检在总结强制报告制度的探索经验后，5月7日，会同公安部、教育部、卫健委等八个部门，共同下发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》。该制度对于报告的主体、需要报告的情形、报告的程序和责任都做了明确的规定。

日前，重庆市九龙坡区检察院上线“强制报告App”登上微博热搜，阅读量达1.3亿；浙江省杭州市西湖区、四川省广元市等地检察机关推动建立未成年人入住旅馆异常情况强制报告制度，将未成年人开房问题引入公众视野……

入职查询制度，筑牢法治保障防火墙

检察机关在办案中发现，性侵未成年人犯罪，具有重犯率较高、利用熟人作案等特点。这些犯罪分子往往利用他们的身份、职业等优势，多次实施侵犯未成年人犯罪。

在贵州，一个因强奸未成年学生被判7年有期徒刑的小学校长，刑满释放后，在被聘担任民办学校老师期间，又多次猥亵未成年女学生，最终被判十年有期徒刑。

为了防止这些有前科的违法犯罪分子再次混入教职员工队伍，一些走在前列的检察机关会同有关部门，探索建立性侵违法犯罪信息库及入职查询制度，取得了明显效果。

在上海，检察机关率先与有关部门开展入职查询制度。上海市青浦区检察院联合区教育局、公安分局耗时一个月，将辖区内156所中小学（幼儿园）的13844位从业人员全部查询完毕，发现一名校车司机在入职前曾对邻居家的17岁女孩儿实施猥亵，此外还有两名学校勤杂工有相关案底。截至今年10月，上海有关部门对近30万名与未成年人密切接触行业从业人员进行筛查，对27名具有性侵违法犯罪记录的人员不予录用或予以清退。

在广州，花都区检察机关与教育部门签订了合作协议书，以甲乙双方的身份平等对话，各自发挥资源优势，共同加强对教育行业从业人员的准入审查。截至今年5月，检察院已录入当地性侵害犯罪数据156条，查询人数高达1.9万人，暂未发现有前科者。

9月18日，由最高人民检察院、教育部、公安部联合发布的《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》明确要求，中小学校、幼儿园新招录教职员工前，教师资格认定机构在授予申请人教师资格前，应当进行性侵违法犯罪信息查询。

对经查询发现有性侵违法犯罪记录的人员，学校不得录用，教师资格认定机构不得认定教师资格。对在职教职员工经查询发现有性侵违法犯罪记录的，应当立即停止其工作，按照规定及时解除聘用合同。

无疑，在公安部建设的“全国性侵违法犯罪人员信息系统”的赋能下，教职员工入职查询制度及从业禁止制度的建立，不仅实现了全国性侵违法犯罪信息共享，有效解决漏查等问题，而且，从源头上有效减少了在校未成年人被有前科教职员工性侵的风险，有效预防了性侵害未成年人犯罪案件的发生。

强监管，让检察建议在落实中展现刚性

检察建议的生命在于落实。“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性！”这是最高检检察长张军最初在2018年大检察官研讨班上的明确要求。

为把“一号检察建议”做成刚性、做到刚性，最高检向各省、自治区、直辖市检察院，新疆生产建设兵团检察院印发建议时，要求各地及时将检察建议书抄报本省（区、市）教育主管部门及主管省（区、市）领导，并将本省（区、市）检察机关开展未成年人保护工作情况、存在的问题一并报送。

同时，最高检要求“做到刚性”必须“以上率下”，把检察建议发给各个省（区、市）检察长，各省（区、市）检察长围绕具体情况写出本省（区、市）的建议，然后给分管省长和教育行政部门，同时把最高检的“一号检察建议”附在后面，督促地方政府落实。

截至2019年1月25日，全国25个省（自治区、直辖市）党委、政府领导对落实最高检“一号检察建议”作出了批示，26个省（自治区、直辖市）教育主管部门采取了积极举措。其中，浙江省省长袁家军在浙江省检察院报送的《浙江校园安全案件专题分析报告》上亲自批示：“完善机制，提高未成年人保护水平”。

一年多来，全国检察机关在各级党委、政府的支持下，采取多种形式，包括到学校去实地督查，采取明察暗访等形式，检查了38000多个中小学幼儿园，发现了不少问题，促整改了6600多个各种安全管理上的隐患。数据显示，陕西省检察机关共批准逮捕侵害未成年人的犯罪嫌疑人479人，起诉385人。其中，批准逮捕教职员工、培训机构教师性侵害中小学学生、幼儿园儿童的犯罪嫌疑人14人，起诉12人。对于推进校园的安全管理，发挥了积极的推动作用。

随着法治平台、入职查询、强制报告等越来越多举措的落实，必将有力地促进教育部、全国教育部门以及学校加强对未成年学生的保护。并在“一号检察建议”的牵引下，助推各职能部门依法履职，更好地促进未成年人保护社会治理。

来源：《人民法治》杂志

原标题：《“一号检察建议”:保护未成年学生》

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