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土耳其博览 |李艳枝：正义与发展党的总统制探索与土耳其的制度转型

2020-12-21 20:06

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

土耳其研究中心

北京语言大学土耳其研究中心隶属于国别和区域研究院。研究院成立于2017年1月，同时承担着教育部国际合作与交流司委托的“高校国别和区域研究工作秘书处”相关职能。在2019年，学院成功申请入选北京高校高精尖学科建设名单（区域国别学）。

土耳其研究中心希望推动全国高校土耳其研究和教学，为土耳其相关的科学研究、人才培养、资政服务和国际交流提供平台。中心编辑的《土耳其博览》不定期提供土耳其相关的动态、资讯及研究结果，从人文、历史、国际关系、政治、经济等视角全方位介绍土耳其。

正义与发展党的总统制探索与土耳其的制度转型

【内容提要】土耳其 1982 年宪法确立带有军方监护特征的议会制政体，随后土耳其政坛出现有关议会制和总统制的争论，厄扎尔、德米雷尔和埃尔多安积极探索总统制的必要性和现实性。正义与发展党先后五次赢得大选而建立霸权型政党体制，埃尔多安通过修改宪法逐步实现从议会制到总统制的转变。土耳其高度集权的总统制模式植根于威权政治的传统，总统制的实现过程存在滥用国家权力来剥夺政治公平性的倾向。伴随着执政党对民粹主义的利用而逐步强化埃尔多安的威权政治统治，土耳其未能真正解决政治分立、阶层分化和民族宗教矛盾尖锐的现实问题，这将对其政治发展产生深远影响。

【关键词】正义与发展党修宪总统制政治发展

【作者简介】李艳枝辽宁大学历史学院教授

研究方向为土耳其史、中东政治制度史、中东民族与宗教问题。

一. 1982 年宪法框架下的政治制度与总统制的探索

从晚期奥斯曼帝国开始，土耳其人通过制定和颁布宪法确立代议制国家政治体制，1876 年宪法、1924 年宪法、1961 年宪法、1982 年宪法即为明证。1876 年宪法初步确立具有立宪君主制色彩的现代政治制度，但哈米德二世的独裁和青年土耳其党的专制倾向使其政治形式与内容严重脱节。凯末尔主义者主导制定的 1924 年宪法确立了一院制的议会制政体，但凯末尔作为总统、大国民议会议长和武装部队总司令具有独特的奇理斯玛式领袖权威。总统与政府的矛盾与斗争体现在对反对党的尝试和否定方面，最初希望通过设立反对党来对抗政府反对派，但当其权力受到威胁时结束多党制尝试，最终通过将凯末尔主义上升为国家的主导意识形态而形成 “一个国家、一个民族、一个领袖” 的威权政治局面。伊诺努总统上台后，延续凯末尔主义的既定政策，尽管有多党制的尝试，但威权政治的倾向一直延续到民主党统治时期。1961 年宪法仿照西方国家建立两院制议会，推行多党制的政党政治模式，但军人威权政治仍然得到社会诸多力量的支持，其间土耳其历届总统的军人背景即为明证，也说明总统与议会之间的矛盾贯穿土耳其共和国的全过程。1980 年，为了结束 20 世纪 70 年代末政府更迭频繁、意识形态冲突日趋严重、伊斯兰主义与极端民族主义高涨的问题，军方发动第三次军事政变，恢复政治秩序。

1980 年军事政变后，军方主导制定的 1982 年宪法确立具有军方监护特征的议会制政体，规定立法权属于大国民议会，行政权由总统和内阁按照宪法和法律行使，司法权由独立法院以人民名义行使，全体公民在法律面前一律平等。1982 年宪法重申总统由大国民议会选举产生，任期 7 年且不能连选连任; 赋予总统任命总理和政府成员，召集内阁会议和国家安全委员会会议，否决议会通过的法律和将议会提出的宪法修正案提交全民公投，任命武装部队总参谋长和宪法法院法官、最高法官与检察官委员会的部分成员等权力。总统权力的膨胀使有学者认为，“该宪法改变总统的选举办法，扩大总统的权力，但尚未达到实行总统制国家的总统所拥有的那些权力，而对内阁的权力加以限制。从上述可知，土耳其政体已演变为多党制半总统制”。① 大国民议会随后颁布《政党法》《议会选举法》对土耳其政党政治、议会选举制度做出明确规定，特别规定 “10% 的门槛限制”② 以防止议席过于分散，重演 20 世纪 70 年代联合政府频繁更迭的局面，该规定一直延续至今。

20 世纪 80 年代，土耳其政坛出现有关议会制和总统制的激烈争论，议会制的支持者认为其带来政治制度的延续，而总统制的支持者认为其将提供政治稳定。厄扎尔总理指出，“总统制对于土耳其经济发展至关重要，只有通过总统制才能实现经济的重大突破。……如果土耳其采用总统制，权力分立的局面将会结束，将会加速决策制定过程”。③ 但是，为了避免与埃夫伦总统以及军方发生冲突，厄扎尔并未将总统制构想付诸实践。厄扎尔当选总统后，指出土耳其的议会制已经迟滞了改革发展，多元化的人口构成导致议会制内各方很难达成妥协，总统制对于土耳其来说是最好的政府制度。脆弱的联合政府不能以高效方式统治土耳其，总统制更适合多种族群体共同居住的国家。① 厄扎尔还提出总统制的具体构想: 采取美国式的总统制，实行两轮制总统选举，可以连选连任两个五年任期，总统和议会选举同时进行。但当反对者认为美国式总统制基于联邦制而导致地区分裂时，厄扎尔却回应说他反对建立联邦制国家。② 厄扎尔的总统制构想最初遭到德米雷尔的反对，后者认为厄扎尔推行总统制有强化自身权力、借以恢复苏丹制的嫌疑，但到 1989 年，德米雷尔却主张通过改革宪法以实现总统直接选举。1990 年 12 月，德米雷尔在正确道路党代表大会上提出建立类似于半总统制的政府制度——— “授权的总统制”，赋予总统发起公投、解散议会、制定外交政策和保障国家安全的优先权力。③

20 世纪 90 年代以来，随着以祖国党、正确道路党为代表的中右政党政治地位下降，德米雷尔提出总统制不仅有利于解决经济难题，而且将化解诸如行政管理弱化、政治分化、组建联合政府失败、政府不能赢得选民信任等危机。④ 1997 年，随着德米雷尔的总统职位日渐稳定和 “后现代政变” 的发生，德米雷尔对实现总统制更为迫切，“如果议会制不能组建政府，某些问题将会涌现，并迫使土耳其寻求替代方案诸如半总统制和总统制等，它们是某种特定环境的产物。在这两种制度下会发生什么? 从议会选举的政府转向总统选举的政府”。⑤ “总统制必然提升和保障政治稳定。行政和立法机构必须分离。采用总统制是不可避免的。( 土耳其民众) 将讨论这个建议。”⑥ 然而，德米雷尔的总统制构想遭到埃杰维特的反对:“我相信加速政权改变的建议是一个危险的诡计。德米雷尔的设计代表了世界上最僵化形式的总统制。总统制与阿塔图尔克所创建的议会民主制是相悖的。我认为它将对土耳其的世俗民主政权带来严重威胁。如果 ( 总统) 试图推翻世俗民主，谁能阻止他?”① 2000 年 3 月，民主左翼党、民族行动党、祖国党、正确道路党联合提出旨在延长德米雷尔任期的宪法修正案，拟将总统任期由 7 年改为 5 年且可连任两届，但该宪法修正案被大国民议会否决。5 月，联合执政的民主左翼党、民族行动党和祖国党推选的总统候选人、宪法法院院长塞泽尔当选为总统。他代表了坚持凯末尔主义的国家精英的诉求，必然与有伊斯兰主义倾向的新政治精英产生冲突。

随着正义与发展党上台，土耳其总统与政党政治的关系出现新变化。2002 年 11 月，由于民众对联合政府更迭频繁的不满和对新政治力量的期望，成立 1 年多的正义与发展党赢得大选后组建一党制政府，并采取措施积极强化统治地位: 通过修改 1982 年宪法第 76、78 条解除对埃尔多安的参政禁令，促使其通过补缺选举当选大国民议会议员和担任总理; 弱化军方在国家权力机构中的地位，强化文官政府的权力; 推行新自由市场经济改革以促进穆斯林中产阶级的兴起; 赋予宗教少数派和非穆斯林少数民族自由权利，达到哥本哈根标准; 出台库尔德新政以强化宗教认同与化解政治冲突; 推行 “战略纵深” 战略，实行东西方之间的外交平衡，这一系列政策使土耳其政治经济社会发展迅速。2007 年塞泽尔总统任期届满，埃尔多安的伊斯兰背景引起世俗主义精英的质疑，执政党最终选择相对温和的居尔作为候选人竞选总统，但军方对总统选举的干预和宪法法院对总统选举投票结果的无效判决引发总统选举危机，这促使正义与发展党提出针对 1982 年宪法第 77、79、96、101、102 条和两个临时条款的宪法修正案，旨在修改总统选举程序。宪法修正案宣布将议会选举期限从 5 年缩短为 4 年，总统由全民直接选举产生，任期 5 年，可连任两届。塞泽尔总统认为改变总统选举方式并非简单的程序问题，而关乎宪法规定的政治制度改变，驳回该宪法修正案，于是赢得 2007 年议会选举的正义与发展党决定将其诉诸全民公投。同年 8 月，正义与发展党重启总统选举并获胜，其候选人居尔当选土耳其第 11 任总统。同年 10 月，正义与发展党借助全民公投促使上述宪法修正案生效，然而正义与发展党却由此陷入司法危机。2008 年 3 月，最高上诉法院的首席检察官阿卜杜勒－拉赫曼·亚尔琴卡亚 ( Abdurrahman Yalçınkaya) 声称正义与发展党成为损害国家世俗属性的反宪法活动中心，指控其企图利用民主方式在土耳其实施伊斯兰法、摒弃宪法规定的世俗原则，其证据包括通过废除头巾禁令和实现总统直选的宪法修正案等，要求宪法法院取缔正义与发展党。尽管宪法法院的 11 名法官中的 6 名同意取缔正义与发展党，却没有达到宪法所需要的勉强多数( 3 /5 或 11 之中的 7 个) ，最终该诉讼案宣告破产。有鉴于此，正义与发展党在 2010 年的宪法修正案中对取缔政党做出明确限制，其第 8 条废除了 1982 年宪法第 69 条中仅仅根据政党纲领及成员就将其取缔的规定，去掉第 69 条第 8 段 “一个永久关闭的政党不能以新的名字重新获得承认” 的内容，废除第 84 条最后一段 “如果议员因为其言行而导致其政党被取缔，在宪法法院的官方取缔公报公布之后，其议员资格将会中止”①。还将 1982 年宪法中被取缔政党成员组建或加入新政党的限制期限从 5 年修改为 3 年，这不仅是执政党借助国家权力对自身利益的保护，也体现了对1982 年宪法框架的突破。

2011 年席卷西亚北非地区的政治动荡导致正义与发展党的地区大国意识膨胀，土耳其作为中东政治重塑的模板角色愈益凸显，“土耳其新模式” 一时成为研究热点，正义与发展党在巩固执政优势的同时积极推行总统制。2012 年 1 月 19 日，正义与发展党政府颁布第 6271 号法令———《总统选举法》 ( Presidential Election Law) ，对 2007 年关于宪法修正案的总统直选做出详细规定①。2014 年 8 月，埃尔多安在首次总统直选中获胜而当选总统，其在竞选演讲中宣称，如果当选将行使 1982 年宪法所赋予的所有权力，担任一个指引国家前进的积极总统，并行使国家建构使命。他在当选总统后宣称要使民众意识到政府制度的改变是一种必要而非选择。① 尽管全民直选总统结果体现了民众的选择，却产生双重合法性问题，因为当总统和总理都来自同一个政党时，两者之间权力冲突引发的斗争能够得以控制，但如果来自不同的政党，两者之间的权力危机将会不可避免。因此，埃尔多安继续修宪以扩大总统权力和推行总统制，以规避上述双重合法性问题。

二 2017 年修宪公投与总统制的实现

埃尔多安自 2014 年当选总统后，积极推行从议会制到总统制的转变。以军方为代表的世俗主义精英害怕总统制将加速社会分化、剥夺部分民众的民主权利、剥离世俗国家特质，再加上正义与发展党与葛兰运动的政治同盟关系破裂，联合反政府力量于 2016 年 7 月 15 日发生军事政变，这是正义与发展党政府旷日持久的领导权危机最猛烈、最直接的表现。尽管埃尔多安与正义与发展党政府迅速挫败军事政变图谋，但随之进行大规模的反政变整肃行动。2016 年 12 月 10 日，正义与发展党和民族行动党向土耳其大国民议会提交了一项旨在推动土耳其从议会制向总统制转变的 21 条宪法修正案。宪法修正案对 1982 年宪法中的 72 条进行修订，涉及议会结构、总统选举、总统权力、总统刑事责任和相互终止原则等，具体如下。

( 1) 弱化大国民议会权力。宪法修正案第 2 条要求修改大国民议会的结构，将议员从 550 增加到 600 名; 第 3 条是将当选议员的合法年龄从25 岁降到 18 岁，删除 1982 年宪法规定议员必须服完兵役的条款，规定义务兵役制不再是议员候选人的必要义务①，被官方延迟或豁免义务兵役者仍能成为议员; 议会不再享有监督内阁的权力，取消议员的口头质询权而代之以书面质询，且质询不得针对总统; 强行通过总统驳回的议案所需票数从简单多数 ( 有效投票的半数以上) 变为绝对多数 ( 议会法定席位的半数以上) ; 修改宪法第105、106 条中关于议会调查的规定，使涉及总统或部长的议会调查指控必须获得议会正式成员无记名投票的 3 /5 多数才可以开始调查，获得议会正式成员无记名投票的 2 /3 多数才可以提交高等法院，这说明发起调查和弹劾总统的程序增加、门槛提高; 针对宪法第116 条的修订规定，大国民议会可以在 3 /5 成员的提议下提前举行选举，总统也可随时做出 “延期决定”。由此可见，议会对行政权的制衡作用大大缩小。

( 2) 强化总统的行政和立法权力。2017 年宪法修正案重申总统由全民直选产生，实行两轮多数选举制，总统作为行政首脑和国家元首可以保留政党身份; 总统有权解散议会和废除议长，提前进行议会和总统选举。宪法修正案规定废除总理而将其大部分行政权移交总统; 总统可以任命一名以上的副总统，如果总统因故悬空，副总统将代理总统，并行使所有权力直到新总统产生; 如果总统因为临时原因诸如生病或出国旅行，副总统可以代行总统职责。宪法修正案将部长委员会行使的提交预算法案权移交总统行使，取消部长委员会和国家安全委员会颁布国家紧急状态的权力并移交总统行使; 总统有权宣布国家进入紧急状态，增设、改革或废除政府部门，任命和解聘高级公职人员，部长及内阁成员由总统任命产生而无须经议会同意，因而只对总统负责。宪法修正案第 9 条规定总统有权在政治、社会、经济、公共安全等领域发布总统令且具有法律效力; 但总统令不能违反 1982 年宪法对公民个人权利、政治权利和职责的规定，不能发布宪法和法律明确规定事务的总统令; 如果总统令与现行法律相抵触，法律权威高于总统令; 如果总统令处理的问题已有法律规定，则大国民议会将否决或撤销总统令。① 尽管总统令受到现行法律限制，但也体现总统行政权力向立法领域的延伸，违背了权力制衡原则。

( 3) 规定总统的刑事责任。2017 年宪法修正案规定议会和总统选举同时进行，任期 5 年; 总统和大国民议会都有权提出重新选举，确立总统和议会的相互终止原则，但大国民议会须得到议会 3 /5 议员的支持。如果在总统第二任期内议会重新举行选举，则总统可获第三任期。宪法修正案第 10 条规定总统的废止原则，总统犯罪则要接受调查，针对总统的调查需要一半以上的议员联名提交动议，大国民议会最迟在一个月内讨论该动议，如果 2 /3 的议员无记名投票通过，则由按比例代表议会各党的 15 名议员组成委员会发起调查，该委员会须在两个月内向议会提交调查结果。如果总统被判决有罪，其总统任期将被终止，且不能要求重新选举。

( 4) 重塑司法体系。2017 年宪法修正案废除军事上诉法院和军事最高行政法院，除了战时需要外将不再设立军事法院。国家监察委员会( the State Supervisory Council) 除了质询、调查和监督职责外，拥有行政调查的职能，国家武装力量受国家监察委员会的监督，但其成员功能、权利和职责由行政命令规定。宪法修正案规定最高法官与检察官委员会成员从 22 人降到 13 人，其中 4 人由总统任命，7 人由议会任命，其余成员由正义部长和副部长担任。② 宪法法院由 17 人减至 15 人，其中总统任命 12人，议会任命 3 人。因为总统掌控两大司法机构的人事任免权，再加上正义与发展党延续议会多数态势，所以司法机构将附庸于行政机构，这违反了权力机构的监督与制衡原则。

2017 年 1 月 9 日，土耳其大国民议会开始逐条审查宪法修正案条款。1 月 21 日，宪法修正案获得议会中 339 名议员支持，由于未达到通过宪法修正案所需的 2 /3 ( 367 票) 多数，依法通过全民公投来确定是否生效。支持宪法修正案的人认为其将带来强大的土耳其，行政力量将能够运用权力来促进经济发展和打击恐怖主义，尤其是在反对库尔德恐怖袭击、打击 “伊斯兰国” 恐怖行动和清洗葛兰运动成员的背景下，稳定的政治统治是非常必要的。正义与发展党的议员兼宪法委员会成员艾敏·阿克巴奥卢 ( Muhammet Emin Akbaşoğlu) 宣称: “( 总统制) 将会带来更多稳定，土耳其将不会再浪费时间，那些易导致不稳定的不确定性将会消失，国家机构将会去掉那些功能不良的部件。”① 共和人民党、人民民主党 ( HDP) 和部分左翼少数民族群体对宪法修正案持反对态度，认为这不是改变宪法的良机: 土耳其处于紧急状态，公民的言论、聚会自由遭到限制; 从议会制到总统制的变化将使总统有权继续清除官僚机构、警察、军事、司法和学术界的异己分子以及系统性地逮捕人民民主党基层组织的大规模精英; 他们还认为总统制将会带来埃尔多安的独裁统治。共和人民党议员兼宪法委员会成员比伦特·坦兹坎 ( Bülent Tezcan) 认为宪法修正案意味着 “土耳其的民主政权将由一个人的统治所取代”，“它 ( 宪法修正案) 赋予总统包括行政和司法的所有权力，政府的所有三大部门都将与一个人相联系”。② 4 月 16 日，土耳其举行全民公投，宪法修正案凭借51. 4 ∶ 48. 6 的民众投票结果获得通过。2018 年 4 月 18 日，埃尔多安总统将原定于 2019 年 11 月举行的议会选举和总统选举提前到 6 月 24 日举行，试图借助民众的高涨情绪来捍卫其选举霸权和延续一党独大的执政优势。

2018 年 6 月 24 日，土耳其举行历史上首次总统与议会合一的选举。来自 7 个政党的 6 位总统候选人参与总统竞选，包括现任总统埃尔多安、共和人民党的穆哈雷姆·因杰 ( Muharrem nce) 、好党的梅拉尔·阿克谢奈尔 ( Meral Akşener) 、人民民主党的塞拉赫丁·德尔米塔什 ( Selahattin Demirtaş) 、爱国党的铎乌· 派林切克 ( Doğu Perinçek) 、幸福党的泰麦尔·卡拉莫尔拉奥卢 ( Temel Karamollaoğlu) 。最终埃尔多安凭借 52. 59%的民众支持率而赢得总统大选，因杰获得 30. 64% 的民众支持率屈居第二。在议会选举中，土耳其首次允许政党组建联盟参与选举，正义与发展党和民族行动党组成 “人民联盟”，共和人民党、好党、幸福党组建 “民族联盟”，“人民联盟” 赢得 53. 66% 的民众支持和 344 个议席，其中正义与发展党 295 席、民族行动党 49 席; “民族联盟” 赢得 33. 95% 的民众支持和 189 个议席，共和人民党获得 146 席，好党获得 43 席; 人民民主党赢得 11. 7% 的民众支持和 67 个议席。正义与发展党政府随之发布一系列法令将总统制纳入现行立法体系中，这些法令包括废除某些部委和机构的职能，合并部分部委，将行政权力完全纳入总统的控制之下。

2018 年 7 月 9 日，埃尔多安宣誓就任总统。埃尔多安在就职演讲时宣称，“抛弃那个造成政治、社会和经济混乱而使国家付出沉重代价的制度”①，“通过总统制政府，我们正在转向一个新政府体系，这远远超出我们近 150 年来对民主的追求和这 95 年共和国历史的经历”②。新总统制废除总理职务，将总理办公室的所有行政权力移交给总统，其下属的若干办公室负责具体执行总统的任务安排。新政府基本上由埃尔多安总统的效忠者、技术官僚和商界人士组成，包括总统、1 名副总统和 16 名部长组成，福阿德·奥克塔伊 ( Fuat Oktay) 担任副总统，外交部长梅夫吕特·恰武特奥卢 ( Mevlüt Çavuşoğlu) 、内务部长苏莱曼·索伊卢 ( Süleyman Soylu)延续前任政府职务，总参谋长胡卢西·阿卡尔 ( Hulusi Akar) 将军担任国防部长，埃尔多安的女婿贝拉特·阿尔巴伊拉克 ( Berat Albayrak) 担任财政与金融部长。埃尔多安总统将此前政府的 26 部合并为 16 个，新组建劳工社会服务与家庭部、工业与技术部、商业部、农业与林业部、青年与体育部、财政与金融部、运输与基础设施部和外交部。前总理比纳利· 耶尔德勒姆担任议会发言人，8 月，当选大国民议会议长。埃尔多安总统对国家政治制度的重塑促使总统位于垂直权力结构的顶端，领导规模大大缩小的政府，议会权力遭到限制，形式既不同于美国也不同于法国，是具有鲜明的土耳其特色的总统制模式。

埃尔多安反复强调强大的总统制将创造一种稳定的环境，但是反对党、西方国家和其他批评者认为该制度缺乏必要的制衡而赋予总统至高无上的行政权力，称其为 “一人统治”。① 在新总统制模式下，总统被赋予绝对权威统一管理行政机构，能使政治决策过程更加合理畅通，政府部门及其相关机构的活动能力上升，因而行政效率更趋高效; 能够减少立法和司法机构对行政系统的制约，促进行政系统高效调动政治资源以解决执政党面临的统治危机; 总统制能够规避因议会党派斗争导致政令不畅甚至军人干政的现象，还能够解决 1982 年宪法框架下总统和总理并立的 “双重政治合法性” 问题。但是，总统与执政党的内在统一有将执政党的意志上升为国家意志的危险，总统缺乏监督而导致国家权力监督制衡体系被削弱，最高行政和立法权力的高度集中也将进一步强化正义与发展党的霸权型政党体制，更加挤压反对党的生存空间，也给土耳其的政治运行带来诸多不确定性。

三. 土耳其政治制度转型的历史影响

土耳其从议会制到总统制的转变过程逐步确立新威权主义政治模式，强化埃尔多安的个人集权，促使霸权型政党体制日趋巩固，尽管这体现了后发国家的民众对秩序和稳定的选择，却破坏了民主政治所需要的监督制衡原则，民众的权利和自由仍然未能得到充分保障，必将对土耳其的政治发展产生深远影响。

第一，正义与发展党通过修改宪法逐步巩固霸权型政党体制，但总统制确立过程伴随着执政党通过大规模滥用国家权力来剥夺政治公平性的倾向。自正义与发展党上台执政以来，土耳其在政治、经济和外交领域都取得突出成就，其发展道路被推崇为可供中东其他国家效仿的 “土耳其新模式”，成为伊斯兰世界谋求政治发展的借鉴对象。正义与发展党借助选举制度的机会空间连续 5 次赢得大选而单独执政，具备霸权型政治体制的基本特征①。一方面，正义与发展党建构 “保守的民主” 政治话语，吸引了土耳其政治光谱的中右政党、传统伊斯兰政党和部分库尔德力量; 通过复兴伊斯兰文化的举措得到边缘社会群体的支持; 通过加入欧盟和建构民主秩序得到穆斯林中产阶级的认可，所以在土耳其多党竞争的选举框架下，为其连续执政赢取合法性基础。但是随着执政优势的强化，执政党裹挟民意的倾向愈益明显，投票率的下降和无效票的增多就是民众无声抗议的表现，反对党对投票结果的公正性质疑日益增多。

另一方面，正义与发展党利用国家权威对现行宪法体系进行有选择的修订，以捍卫其执政优势。正义与发展党上台以来确实为推动民主化进程而出台一系列宪法修正案，但就实质而言，正义与发展党通过修宪来排斥军方在国家政治生活中的地位、转移国内矛盾，为其争取斗争主动权; 通过重塑司法、行政和立法权力，为埃尔多安当选总统和实行总统制铺平道路，所以说其修宪实践更多是基于执政党利益而非实现民主政治的考量。土耳其政党制度中 “10% 门槛” 的限制是其民主制度不完善的重要表现，它不仅将大选中未能超过 10% 民众支持的小党排斥在议会之外，而且导致大党获得与其支持率并不匹配的议会多数席位，例如在 2002 年、2007 年、2011 年、2015 年、2018 年大选中，正义与发展党分别获得 34. 28% 、46. 70% 、49. 91% 、49. 4% 、42. 56% 的支持率，但分别获得 363 个、341 个、327 个、316 个、295 个议席，可是正义与发展党的宪法修正案未触及饱受诟病的 “10% 门槛” 限制。再比如，在 2010 年、2017 年的修宪实践中，正义与发展党借着法治之名对宪法法院和最高法官与检察官委员会进行重塑，排斥司法机构对执政党的腐败调查，赋予总统发布行政命令等权力，破坏权力制衡原则，因而使人怀疑其能否 “真正将权力关进制度的笼子里”。

又一方面，正义与发展党借助国家权力来镇压军方和反对派力量，借助政治清洗和国家紧急状态来维持其执政优势。正义与发展党政府借助修宪排斥军方对国家政权的参与，弱化国家安全委员会的地位和作用，挫败军方旨在推翻颠覆政府的 “大锤计划”，对参与 1980 年军事政变、埃尔盖内孔事件、“大锤计划” 的军方高层进行审判，弱化了军方在土耳其的政治地位。正义与发展党借助自我改组度过 2013 年的反腐调查和塔克西姆广场民众抗议的危机，终结与葛兰运动的盟友关系，对土耳其警方和司法部门进行政治清洗来排斥异己。正义与发展党政府以涉嫌领导武装恐怖组织、非法持有武器、资助恐怖活动、从事恐怖活动宣传、制造民众对立与矛盾、丑化国家军队和安全机构、歧视总统等罪名，对包括共和人民党主席、人民民主党主席在内的 148 名议员发起司法调查。2016 年未遂军事政变后，埃尔多安宣布国家进入紧急状态，许多公职人员在没有得到正当调查的情况下被免职，并对教育、司法、情报和警察等诸多国家机构的公职人员进行清洗。国家紧急状态一直持续到 2018 年的议会选举和总统选举，直到今天埃尔多安总统对未遂政变参与者的逮捕和审判仍在持续，这不仅导致反对派和西方国家对选举结果的质疑，而且也引发诸多政治力量对正义与发展党滥用国家权力谋取执政党利益、强化霸权型政党体制的怀疑。正义与发展党在非正常的政治秩序下完成从议会制到总统制的转变，尽管体现了后发国家现代化政治发展所需要的稳定前提，但遭到诸多方面的质疑与批评，破坏了权力监督制衡原则，这将给未来的政治危机埋下伏笔。

第二，正义与发展党的总统制植根于威权政治的传统，而且土耳其总统制的独有特征决定其威权政治倾向。作为后发现代化国家，土耳其曾积极效仿西方政治模式建立议会制、政党制和选举制等现代政治制度，但军人在国家政治生活中的重要地位使其积极通过军事政变来影响现代化进程，从而使土耳其的政治制度带有浓厚的威权政治痕迹。“在个人独裁变得高度政治化的军方，中低级的官员通常具有成熟的政治观点或政治意识形态，他们对失去的权力和地位愤愤不平，并感到来自新民主政治中活跃的或占支配地位的势力的威胁。因此，他们常常从事各种政治活动，旨在推翻新的民主政权或迫使其领导成员或政策发生变化。当然最具戏剧性的政治活动是军事政变或政变企图。”① 土耳其军人以捍卫凯末尔主义和国家政治秩序为名先后发动 4 次军事政变推翻民选政府，逐步建立和巩固军方监管下的宪政秩序和政治体制。1982 年宪法产生于军人对国家权力的掌控和对政治秩序的重塑，所以 1982 年宪法在建构国家政治秩序的同时，具有捍卫军方特权和保证军方对国家政治体制监护的显著特征。因为军人干政破坏政治秩序的完整性和合法性基础，所以排斥军人威权是土耳其民主政治发展的目标之一。正义与发展党上台后，积极通过修改宪法来削弱军方地位: 增加国家安全委员会中文官比例以削弱军方在国家权力机构中的影响力，以满足哥本哈根标准为借口缩减军方的政治职能和限制军方对政治的干预，通过总统直选绕过军方对埃尔多安当选总统的抵制，取消军人的司法豁免权以说明军事政变对民主政治的破坏作用等，这些举措逐步削弱军方管理政治和操控政权功能，从而能够挫败军方的 “大锤计划” 和 2016 年军事政变，导致军方不再是威胁民主政治的力量。但是，正义与发展党在通过修改宪法弱化军人威权的同时，通过实现总统制逐渐强化埃尔多安的个人权力，进而从军人威权政治走向总统制威权政治。正义与发展党政府推行的总统制带有鲜明的土耳其特征，总统既是行政首脑也是国家首脑，其在行政、司法领域的主导地位将使立法、行政和司法系统之间缺乏相互制约监督，所以诸多学者认为土耳其形成一个缺乏制衡和监督的 “党派总统制”。批评者认为这种总统制模式并没有先例可循，由于土耳其总统制设定的总统和议会均由民众选举、任期固定，且拥有相互中止的权力，虽然两者的权力旨在解决危机而非冒着危险相互终止和走向同时选举，但依然存在政策分歧升级时制度僵化或陷入僵局的危险。“寻求相互终止的必要性不是意味着制度的覆灭，而是意味着大部分民主制度中普遍存在的公众裁决”①，但在实际上制约总统制优势的充分发挥。

威权政治崛起固然意味着土耳其民众的政治权利受到一定程度的威胁，但对那些渴望平均分配国民财富的普通民众来说，生活自由、经济自由也许更紧要，所以土耳其民众正是出于对秩序的向往而支持埃尔多安的总统制构想。“作为后发展国家现代化初级阶段的政治选择，新权威主义的要旨在于通过强制性的政治整合维持社会秩序，以达到发展经济、促进社会进步的目的。作为一种政治实践，新权威主义的优势在于它提供了一种社会变迁过程的可控性，其特点是实行经济发展优先战略，以民族主义聚合社会共识; 低度政治参与，以精英主义的行政权力结构作为权威统治的基础……这种低参与度的体制有助于保证改革启动期所需要的政治稳定。”① 弗朗西斯·福山也宣称，一个秩序良好的社会需要三个构成要素:强政府、法治和民主负责制，认为在进入现代化转型阶段，应先建立强势政府而不是民主制度，尚未建立有效统治能力就进行民主化的政府无一例外会遭受失败。② 正义与发展党的执政实践也验证了上述结论。埃尔多安及其领导的正义与发展党再次赢得大选，成为足以媲美凯末尔的奇理斯玛式领袖: 埃尔多安将领导控制议会大多数议席的政党，掌控立法和行政机构，通过任命宪法法院、最高法官与检察官委员会的成员而控制司法权力，权力之间的监督及制衡被打破，但新总统制下的埃尔多安总统和正义与发展党政府如何有效解决政治腐败、应对权力失范、化解反对派的挑战和维护政治秩序的稳定则是其面临的时代命题。霸权型政党体制不仅远离正义与发展党一再标榜的草根传统和背景，而且政治秩序趋于相对稳定后，土耳其民众对政治权利追求必然提上日程。

第三，土耳其总统制的确立得益于民粹主义运动兴起，但民粹主义背景下的政治转型未能真正解决政治分立、阶层分化和民族宗教矛盾尖锐的现实问题。从立国之初，土耳其就被两种力量撕扯，一种是由城市精英阶层和军方组成的、坚持凯末尔主义的土耳其人，另一种是处于边远乡村和小城镇、固守伊斯兰传统的土耳其人，土耳其的现代化进程伴随着这两种力量的激烈博弈和复杂斗争，一直延续到正义与发展党上台后共和人民党、军方与执政党之间的政治较量。正义与发展党作为伊斯兰政治力量和中右翼政治力量整合的产物，其社会基础主要包括安纳托利亚中东部的农村、中小城镇居民，城市化运动中新兴的、虔诚的中产阶级，以及欧洲的土耳其移民，代表了社会草根阶层对公平秩序和多元主义的追寻，是土耳其民粹主义的主要载体。正义与发展党上台执政之初，以加入欧盟为名颁布一系列宪法修正案涉及对公民权利和自由的保护，这提升了宗教少数派和少数民族的地位，因而赢得广泛的社会支持。正义与发展党正是借助这些民众支持而连续赢得议会选举和总统选举，并借助全民公投实现从议会制到总统制的过渡，2007 年、2010 年、2017 年的宪法修正案在全民公投中分别获得 68. 95% 、58% 和 51. 4% 的支持率。正义与发展党通过全民公投实现政治体制变革，然而这仅仅是为了解决政治危机而采取的非常规性措施，因为全民公投只是对代议制民主的一种制约和补充，它从来都不是解决复杂问题的最好方案，更不是唯一方案。在现代政治体系中，代议制机构仍然是民主的宪法制定或变革的核心。所以，当全民公投被执政党用以强化政治时，我们必须警惕执政者通过操控草率的和无知的选举者对特别提议进行投票来实现其政治目标，并保证全民公投是在保证公民参与和权利分享的前提下进行。现代政治构建的核心是保障政府的权力有限，政府的运作受宪法制约，因而实行法治下的政府行政运作和社会治理也决定执政党及其政府不能无限行使宪法赋予的全民公投权。而且，某一决议可能以 “50% + 1” 的比例通过公投，但近一半反对该决议的人却要承担公投的后果，这对其是不公平的。所以，由少数人投票决定国家前途并不符合民主的本意，还给人一种合法的 “多数人暴政” 的印象，这也导致部分土耳其民众对全民公投通过的总统制合法性产生怀疑。不可否认，正义与发展党借助民众意愿实现制度安排和政治规则，依托全民公投赋予新制度、新规则合法性基础。“民粹主义希望强硬的富有魅力的领导人出现，以传达普通民众的心声和保障他们的利益。民粹主义者对于主张权力制衡和保护少数权利的自由民主/ 代议民主充满怀疑，他们支持大众民主、直接民主的政治体制，并寄希望于魅力领袖来激发普通民众的政治热情，使得疏离于政治的平民大众被纳入政治进程之中。”①埃尔多安正是借助所谓大众动员、草根政治、全民公投而成为奇理斯玛式领袖，实现土耳其从议会制到总统制的转变。尽管埃尔多安执政初期通过修改 1982 年宪法赋予民众更多民主权利和自由，在合宪程序下弱化军方政治地位，但随着执政优势得以巩固，对军方政治力量的审判镇压、对葛兰运动力量的清洗、对非穆斯林少数民族和宗教少数派权利自由的压制，对库尔德问题和解进程的迟滞等，都进一步导致族群分离和社会分裂。土耳其近年来大选结果和全民公投结果反映了土耳其不同社会阶层、政治派别、宗教群体之间的民意分歧，也是土耳其政治、经济、宗教、民族等领域矛盾激化的缩影。2016 年未遂军事政变后，埃尔多安宣布国家进入紧急状态，在全国范围内开展一系列清洗行动，对库尔德人聚居的东南部省份的 106 名地方官员进行全面调查，包括人民民主党主席塞拉赫丁·德米尔塔什 ( Serahedin Demirtaş) 和菲根·玉克塞克达格 ( Figen Yüksekda )在内的共 12 名人民民主党议员等，使执政党与库尔德人的矛盾进一步激化。对于埃尔多安总统和正义与发展党政府而言，完成制度转型后应尽快采取措施修补社会阶层分化和社会裂痕，以化解部分民众的不满和担忧，否则土耳其社会可能进一步撕裂，政治发展将遭遇更多挑战。

土耳其的政治制度建设深受西方宪政体制影响，政治制度转型体现在宪政体制所包含的议会制度、政党制度、选举制度等以及权力机构议会、政府、法院的变化。正义与发展党逐步突破 1982 年宪法对民主政治的限制和对公民权利的阻滞，建立更为自由公正的法治体系，现代西方国家经典民主结构中的议会制度、政党制度、选举制度等逐步巩固，总统制从理论变为现实，民众政治参与范围逐步扩大，民众的权利地位得以提升。但是，正义与发展党借助修宪实践强化执政优势和威权统治，背离 “适当和适时的宪法修改的重复及其成果的积累也是促成规范宪法形成的必要条件”，① 也使得土耳其的政治制度转型面临诸多挑战。可以想见的是，修改宪法仍将是正义与发展党和埃尔多安未来执政实践中的重要主题，民主问题、精英选择和修宪话语权等也将是未来探索土耳其政治发展的关键因素，土耳其政治转型的完成还有很长的路要走。但我们相信，伴随着全世界的普遍交往，土耳其也将会在政治制度转型的过程中，吸收全人类的共同智慧和普遍经验，通过试错和纠错的交替践行，最终走出一条适合本国国情的政治发展道路。