基于国际对标的上海新行动——构建智敏、韧性的应急物资保障体系（二）

编者按：上期重点介绍了建设应急物资储备系统的重要意义、理论基础和上海物资储备系统面临的若干问题。本期将围绕上海构建智敏韧性的应急物资储备体系对标的“1-3-1”，重点研究和分析各个城市的物资储备体系 。

四、对标国际先进水平，吸取先进理念与做法

构建智敏韧性的应急物资储备体系，应该是对标“1-3-1”。“1”是东京，“3”是纽约、伦敦和巴黎，“1”是新加坡，其中，“东京2035”提出“安全安心安定”的理念，日本“Society 5.0”专门规定了救灾物资配送的路径和路线，物资储备体现出多元化（政府储备+协议储备+家庭储备）、分权化（以地方治理范畴为主）、（行动）一体化；纽约通过“市长办公室/数据之桥”，连通了信息孤岛；伦敦设立了功能性平台“伦敦应急论坛”；巴黎在“中央批”“储备库”方面很有特色。新加坡，囿于国土面积，更多是通过全球高效集散来保障。不同国家的应急物资储备体系可以说是各有千秋，特点鲜明。

（一）东京都物资储备体系研究

日本的地方自治制度由都道府县与区市町村的双层结构构成。东京都是包括23个特别区、26个市、5个町、8个村的广域地方行政机构。东京都的基本情况包括：人口超过1300万的首都地区；人口老龄化程度明显。2018年，人口增长率0.7%。2015年，65岁以上人口占比23%；政治、经济、文化等重要功能集中地区。2017年，GDP达到70340亿人民币，人均GDP达到51.2万人民币。2017年，第三产业占比84%。批发零售业，情报通信业，不动产业，专业、科学和技术活动等为主导产业；铁路、地铁、高速道路等交通网络密集；超高层大楼林立；23个特别区内，木造建筑物密集。

东京都把城市的危机事态大致分为自然灾害和人为灾害，前者主要包括地震、火山爆发、风灾和水灾，后者主要包括核灾害、生物灾害、化学灾害、大规模火灾、爆炸、大规模事故等。东京都灾害物资储备主要为主食、副食品、乳制品和应急工具。

根据CAS 理论，对东京都物资储备的体制机制展开探讨。

1.多样性

（1）“异质性主体”的多样化

主要包括政府（东京都和区市町村）、地方公共团体（如消防学校、防灾航空大队等）、企业、家庭、民众、防灾公园等【1】 。

专栏1  东京都防灾公园的功能简介

东京都在“地域防灾计划”中，明列出都立公园58 处为“避难场所”、其中有35 处属于“大规模救出、救助活动搬点”。东京都建设局将这些管辖公园，在灾害时期可以提供居民避难的场所称之为“防灾公园”。东京都公园协会则协助37 处“避难场所”的管理工作，其中有28 处“大规模救出・救助活动搬点”。

防灾公园的主要功能有：（1）部分防灾公园提供直升机紧急升降空间，以便灾害时输送需要紧急医疗伤员以及各类医疗物资与食物物资的输送、搬运。（2）提供防灾避难场所生活的基本服务设施，如:照明、饮水、食物烹调炊煮设施、紧急厕所等。（3）多数防灾公园内均设置有管理站，提供相关服务与紧急应变管理。部分防灾公园另设有民众防灾教育展室空间，教导民众面对灾害来临时如何自助与自救。相关单位也经常举办防灾研讨会，以及相关之灾害预防演练活动。

(2）主体执行对象的充分准备

①食品、水和生活必需品的平时储备

东京都和区市町村通过事先与商家和有关业界团体进行合作，解决食品和生活必需品等物资的筹措问题。

专栏2  东京地铁公司的防灾物资平时储备情况

第一，在生活物资储备方面，根据东日本大地震的教训，东京地铁公司主要依据东京都营地铁车站的可容纳乘客面积，按每人一平米计算出所需要的物资储备总量。目前，东京地铁全线已储备足够十万人使用的防灾必备物资。

第二，在防灾物资储备方面，东京地铁公司在所有车站的出入口都预备了防水隔板，防止紧急情况下洪水涌进车站。另外，还在地铁隧道内设置有安全阻水门。

②储备仓库和物流据点的平时准备

在储备仓库和物流据点管理方面，东京都和区市町村均负责管理储藏避难者用储备物资的储备仓库。在物流方面，与东京都卡车协会、日本汽车客运站株式会社、普通社团法人全国物流网络协会等签署协议，在物流企业的参与下，完成储备物资的装车、运输、终点卸载和搬运等工作。在救援物资运输方面，对于是否需要救援物资，由东京都和区市町村共同讨论后再做出决定。

2.“流”

为统一物资调配、物资保管、物资运输等整个应急环节，在都灾害对策本部下设立了物资输送调整小组。物资输送调整小组由东京都有关部门（包括总务局、财务局、福利保健局、产业劳动局、中央批发市场、港口局等）、有关团体和部分企业组成，相关人员之间可进行必要的信息共享、灵活作业，对储备物资供给模式、谷物调配模式、救援物资处理模式、船舶调用模式、直升飞机调用模式、燃料供给模式等给出明确的指导和建议，完善物流运输体制，具体参见表2和表3。另外，东京都负责管理广域运输基地，承担物资的装运、配送等任务。而区市町村负责管理区域内物流据点，承担地区内物资接收、分配等任务，具体参见表4和图1

表2  东京都的物流运输体制

表3  恢复阶段物资运输的对策内容及任务分担

表4  储备仓库及物流据点管理

图1 恢复阶段陆地物资运输的主要模式

3.聚集性

（1）形成多样化的 “介主体”

主要包括行业协会、企业联盟、工会等，比如东京都公园协会、石油联盟、东京都石油业合作社、东京都石油商业工会、石油产品销售商等。

（2）制定完备的法规政策

日本《灾害对策基本法》共分10章117条，其中第49条是关于防灾物资准备的规定（防灾所需物资及材料的储备等的义务）。根据国家的《灾害救助法》第37条，东京都必须每年按照在本年度的前三年的地方普通税收额的平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。日本拥有各类危机管理法律50余部。此外，为确保法律实施到位，日本各级政府也会制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划等。

（3）各个参与主体在全过程中权责明晰

在物资储备的预防阶段、应急阶段和恢复阶段，各个参与主体的权责明晰。其中，预防阶段主要完成食品以及生活必需品等的确保、饮用水及生活用水的确保、储备仓库及物流据点的管理、物流体制的构建、运输车辆的确保、燃料的确保等；应急阶段主要完成储备物资的供给、饮用水供给、物资调配、接受和分配来自国家或者其他道府县的物资支持、运输设备的确保、船舶的确保、直升飞机等的确保、燃料的供给等；恢复阶段主要完成多样化需求的响应、煮饭赈灾、水的安全保障、生活用水确保、市场流通的确保以及向消费者及时提供信息情报、物资运输等。

（4）实施“日本灾害食品认证制度”

日本灾害食品学会于2015 年1月6 日提出“日本灾害食品认证制度”，推动认证制度使得灾害食品能够朝向高质量管理，而开发与生产这类食品的厂商也有依循标准。此外，建立此套认证制度后，将使得一般民众在购买、选择储备灾害食品有了选择参考之依据。社团法人健康事业协议会则针对特殊性食品提出灾害食品的认证制度【2】 。

目前许多厂商已申请日本灾害食品认证，甚至有些厂商还设计开发提供多种主动加热方式的灾害食品，让民众在避难期间能够享受热食，不同灾害食品的食用方式需在包装上标记。

4.非线性

随着外部条件发生改变，东京物资储备体系日益复杂，由东京都灾害对策本部根据灾害情况假设、区市町村的储备现状以及主要物资需求预测将来各类物资的储备数量，并公布在东京都的《防灾基本方针》中（一般在灾害发生后的前三天，依靠自我储备的物资，灾害发生后的第四天开始仰赖救援物质的支持）。

（二）其他国外超大城市物资储备特色实践

1.纽约市

纽约市是美国第一大城市。纽约市总面积达1214.4平方公里。2019年，纽约市人口数量850万， GDP总量达1.1万亿美元。

（1）多样性

成立志愿者组织“纽约市应急响应小组”。该小组由志愿者组成，主要负责社区工作，具体包括：护送和疏散受灾群众；帮助纽约市居民找回个人物品；搜索失踪人员；为纽约市援助中心提供人员；必要时为受灾人员提供翻译；在停电和供水中断时分发食品；建立社区防灾网络 【3】。

健全家庭应急储备体系。纽约市危机管理办公室在2003年发起了“纽约准备就绪运动”，鼓励居民为纽约市的各种紧急情况做准备。除了一般的《纽约准备就绪指南》，还有针对中小学生、老年人、残疾人、宠物的专门指南 【4】。

（2）“流”

搭建“数据桥（Data Bridge）”。“数据桥”推动了纽约市数据整合。布隆伯格任纽约市长期间，成立了数据办公室。数据办公室的“数据桥”项目整合了全市20多个机构的50多个实时数据源，将数据向各部门开放，鼓励跨部门使用。“数据桥”项目一方面积极拓展外部数据来源，如国家气象局、电力公司、纽约州数据，另一方面还与纽约大学、哥伦比亚大学等学术机构合作开发和部署数据共享协议和标准。此外，中心针对政府工作人员开设了一系列数据使用课程，旨在提高城市管理者的数据素养以促进数据驱动的决策制定。

（3）聚集性

成立“纽约市应急管理办公室”。纽约市应急管理办公室与警察局、消防局和医疗服务机构合作，设计并实施各种应急方案。城市紧急行动中心由纽约市应急管理办公室管理，在发生重大事件时可进行跨部门协调。居民可直接与城市紧急行动中心联系，了解可用资源，分享所在社区的需求以及社区能提供的资源 【5】。

（4）非线性

实施有效的管理捐赠。对于应急管理机构来说，现金是最好的捐赠物，机构可以用现金购买受灾者需要的物品或让他们自行购买物品。在接收捐赠前，捐赠者应与组织联系，确定受灾地区需要什么、需要多少以及何时需要，确定谁能将物品运送到需要的地方，确保收件人有使用物品的计划等。

2.巴黎大区

巴黎大区面积达12000平方公里，2019年人口达1221万， GDP达8660亿美元。

（1）多样性

成立“巴黎团结储备协会”。2007年12月，巴黎议会设立了名为“巴黎团结储备”的协会，由市政府和巴黎部门的退休人员组成，职能包括：通知民众做好防灾准备；发生灾害时，向民众提供支持援助；做好后勤保障和恢复活动 【6】。

（2）“流”

准备丰富的“应急运输工具”。考虑到不同情况，巴黎市动用不同的应急运输工具向民众提供食物和水，运输工具主要包括：流动指挥部配备IT和远程信息处理手段，车内应急人员可向中央危机管理主任反应现场情况，并根据指示协调工作人员行动；紧急救援车辆是提供援助和基本必需品的多用途快速部署车辆；紧急住宿车辆为重型货车，配备一百张折叠床、桌子、椅子、筛子、清洁容器和矿泉水等。

3.大伦敦都会区

大伦敦都会区2017年有890万人口，2018年GDP为6532亿美元，人均GDP为67833美元，面积为1579平方公里。

（1）多样性

设立“大伦敦地方应急论坛（Local Resilience Forum）”。大伦敦地方应急论坛打造了地方层面应急管理协调机制，负责宣传和执行区域应急管理总体战略、确保跨机构的计划实施、人员培训等，成员包括伦敦中心市警察署、伦敦急救服务署、伦敦消防总队等公共机构，以及电力供应商、煤气供应商、通信服务供应商等【7】 。

建立红十字会社区储备志愿者平台。在发生灾害时，主要为社区提供基本物资。在洪水或火灾中，社区储备志愿者协助红十字会志愿者准备工具和设备，整理物资。社区储备志愿者平台招收18岁以上的公民。公民在网站注册后需要接受短期的在线培训。

重视社区储备。社区平时对食品进行存储，并通过有效的管理，增强社区应变能力和社区准备能力。

重视商业储备。环境、食品和农村事务部门通过与伦敦食品供应公司合作，确保食品供应。

重视大伦敦都会区和地方之间的横向合作。通过签订相互援助协议，相邻的地方政府能够协同应对突发事件。

（2）聚集性

地方应急论坛遵循英国《民事紧急状态法》规定的跨部门合作准则。

4.新加坡

新加坡拥有570万人口，面积为724.2平方公里。2019年GDP为3720.62亿美元，人均GDP为63987美元。

（1）“流”

拥有以数据为支撑的科学治理系统。在SARS爆发时，新加坡国防部通过风险评估与扫描系统（RAHS），在病毒抵岸前两个月便捕捉到疫情暴发迹象。新加坡运用数字工具建立科学的疾病爆发应对系统，根据公共卫生事件的爆发级别应对【8】 。

【下期预告】

下期将围绕上海如何建好智敏韧性的物资储备体系提出建议，敬请期待！

参考文献

【1】東京都防災会議,東京都地域防災計画[2020-01-05].https://www.bousai.metro.tokyo.lg.jp/taisaku/torikumi/1000061/1000903/1000359.html

【2】[日]伊藤愛、峰尾茂、渡辺紀之、別府茂、阿部徳義、川井義博、吉田康,おもいやり災害食認証制度の構築[J],日本災害食学会誌,2017(01):31-33.

【3】美国纽约市应急办公室,NYC CERT[2020-01-06].https://www1.nyc.gov/site/em/volunteer/nyc-cert.page

【4】美国纽约市政府,Ready NYC[EB/OL].[2020-02-06].https://www1.nyc.gov/site/em/ready/guidesresources.page

【5】美国纽约市政府官网,A STRONGER, MORE RESILIENT NEWYORK[EB/OL].[2007-04-02]. https://www1.nyc.gov/assets/sirr/downloads/pdf/Introduction_Singles.pdf

【6】法国巴黎市政厅，PLAN COMMUNAL DE SAUVEGARDE[EB/OL].[2020-02-26]. https://cdn.paris.fr/paris/2020/02/26/084c659298be9e2180978547b1cb3860.ai

【7】万鹏飞.大伦敦应急管理体系建设及启示[C].北京建设世界城市综合应急管理论坛,北京减灾协会,2010.

【8】东盟商务理事会,拥抱数字经济的新加坡.[2020-0203].http://www.chinaaseanbusiness.org.cn/index.php?  m=content&c=index&a=show&catid=6&id=33291.