基于国际对标的上海新行动——构建智敏、韧性的应急物资保障体系（三）

编者按：上期文章重点分析了国际先进对标城市的应急物资储备体系理念和特色实践，本期将围绕上海在后小康社会如何构建智敏韧性的物资储备体系提出具体建议。

五、强化理论指导实践，建好物资储备体系

面向未来，建设智敏韧性的物资储备体系，应以CAS理论作为基本理论，将风险识别、需求解析和情景模拟作为基本工具。

对标国际，上海的应急物资储备体系建设，至少有以下几个要求：①是可持续的、不可逆的；②是广泛存在和应景因需的；③是“应变”和“预变”的；④是“管总”和“总成”的；⑤平战结合、政企结合、与保险等金融手段结合；⑥广泛应用技术手段。对于风险“敞口”极大的超大城市而言，在特殊时间，为特殊目的，以特殊手段，将“活性”物资移动到特殊地点，完成特殊任务，而且做到有求必应、成本可控、质量适配。

针对上海市物资储备系统面临的主要问题，提出以下新行动：

（一）建立多样性的响应机制

（1）完善应急物资储备、生产、征用等规范，明确规定市民、市民防灾组织、企事业单位等具体责任，通过政府规制、行政合同、财政补贴、税收优惠等措施，形成政府、非政府组织与相关企业共同参与的应急物资储备体系。像日本倡导的理念那样，让每个市民确立“自己的生命自己保护”“自己的城区自己保护”的理念，促进物资储备能力较强的社会和社区的建设。

（2）完善市场和家庭两个储备层次并形成长效机制。提高协议企业数量和产品质量，建立救灾物品的紧急采购制度，使救灾物资在一定区域内能快速筹集、合理调度，又能实现资源共享，避免闲置，提高抗灾救灾的物资储备能力，满足灾区的应急需求。

（3）组建应急志愿者队伍。依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及工会、共青团、红十字会等组织，联合登山协会、海上俱乐部、心理辅导机构等民间社会团体，组建一批形式多样的应急志愿者队伍。

（4）提高民众物资储备意识。定期组织各类防灾演练，努力提高民众的防灾意识和自救互救能力，对家庭物资储备及相应的防灾措施做好指导工作。

（5）加强与国外合作。在严格落实“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提下，寻求扩大与粮食及农副产品出口国家合作，用好用活“一带一路”平台优势，加强与产粮大国和地区的农业生产合作，确保我国农产品供给数量充足。充分利用好每年的中国进口博览会这一平台，安排应急物资板块，进一步促进上海与世界各国在应急物资储备方面的交流。

（二）明确“流”式的管理流程

（1）打造信息技术平台。健全信息沟通机制，运用物联网、5G、AR、VR等技术预测风险。

（2）强化对储备物资的日常管理。各储备物资管理职能部门，负责对物资的日常监管，包括规范储备物资的库存期限，建立仓库存放标准，管理物资的流动更新。尽快建立物资储备的计算机动态管理系统，对入库物资的生产期限、入库期限、更新时间实施动态监管。建立物资更新审批机制，避免随意动用处置应急物资的现象发生。物资管理职能部门应定期、不定期进行检查、抽检，保障储备物资的质量、数量。

（三）确立聚集性的管理体制

（1）制定科学储备标准。根据本地特点，结合自然灾害、社会安全、公共卫生、事故灾害等应急需求，建立应急物资存储目录与库存数量标准，丰富储备品种。在制定储备物资目录时，应充分考虑发生各种灾害的可能性，保证在不同灾害、不同气候条件下对物资的需求。根据储备物资特性，划分各类物品的实物储备和生产能力储备数量，采用多种储备方式，达到既节约资源，又保障救灾需求的目标。

（2）完善法制体系。建立综合性的防灾和应急管理法规体系。我国应尽快制定《灾害对策基本法》及《自然灾害救助法》。在国家制定法律后，上海市应马上制定相应的条例和实施规则或细则，当然还包括根据上海市本身需要而制定的条例和规则。

（3）打造区域性基地。建设综合性的区域应急物资储备库，参考国内外选址模型，合理确定救灾物资储备库的规模和布点，遇到灾害发生，能够实现快速、就近调度。学习习近平主席在世界卫生大会视频会议开幕式提出的建议，建立人道主义应急仓库和枢纽。

（4）建立东部区域卫生防疫应急储备中心。打破目前以省级作为应急储备物资管理的行政区划模式，在上海建立跨省际的东部区域的物资储备管理体系。规划建立物资储备、资金储备和生产能力储备相结合的多元化卫生防疫物资储备制度，增强应对突发事件的能力。此外，通过第三方物流公司代为库存管理、医药供应商代为库存管理等方式，提高对应急物资管理的专业性和有效性。

（四）建立非线性的运转模式

（1）强化风险评估，制定减灾防灾计划。建议参考日本制定防灾计划的方式，对上海市的灾害背景、潜在危险开展详细的科学调查，基于预设事件场景评估灾害的规模和后果，尽快制定科学严谨细致的物资储备措施，编制有针对性的应急预案。

（2）考虑极端情况，补充完善应急预案。在制定应急预案时，应充分考虑到事态也许会发展到预案中没有预想到的极端情况，并构筑相应的应急体系和对策，适时进行超出基准情况的演练。

（3）提高城市风险的准备度。识别“动态风险”，在存在一定风险的条件下相对安全。识别风险，提前干预。基于大数据的风险预警系统，主要检测风险和异动。

（4）探索灾难保险制度。前期可尝试采取政府直接购买保险这一暂时性措施，成熟后，探索建立政府主导和商业运作相结合的灾难保险制度。

（5）平战结合，统筹规划。对于无法大量储存、不宜长期储存的应急防护物资，在疫情突发情况下，必须兼顾平战结合需求，积极对接全国一盘棋的生产产业规划和布局，并给予特殊政策支持，确保将规划和布局安排落到实处。

六、结语

面向未来，中国发展面临很多新的挑战。上海理应有更多的担当，更多的奉献，更多的创新。惟愿上海应急物资储备体系建设得更快，更强，能够防御各类应急事件。惟愿全国更安全，世界更安全，建好全球安全共同体。

参考文献

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【7】王晶著.基于协调优化与区域划分的应急物资储备问题研究[M].北京：知识产权出版社.2012.

注：本文原载于《全面建设社会主义现代化国家：新阶段 · 新理念 · 新格局——上海市社会科学界第十八届学术年会文集（2020年度）》，上海市社会科学界联合会编，上海人民出版社2020年版。

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