长三角议事厅｜长三角建设世界级产业集群的短板与瓶颈

世界级产业集群这一概念，最初是由欧盟委员会在2010年的一份白皮书中提出的，通常是指能够在世界级水平上促进企业创新、区域发展和提升国际竞争力的一种生态系统，国际竞争力主要指产业集群在全球市场上提供产品和服务的能力。

在中国，国家战略层面最早提出打造世界级产业集群，是在2014年启动实施长江经济带建设战略时，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出，以沿江国家级、省级开发区为载体，以大型企业为骨干，打造电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等世界级制造业集群。2016年正式发布的《长江经济带发展规划纲要》，对在五大制造业领域打造世界级产业集群作出了更多部署。

党的十九大报告特别强调，“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”。

我们可以深刻认识到，培育若干世界级产业集群已全面上升到国家战略层面，成为中国实现高质量发展和建设现代化经济体系的重要抓手。同时，对世界级产业集群的理论内涵认识也得到进一步深化。对标美国硅谷信息产业集群、英国伦敦生命科学产业集群、德国斯图加特汽车产业集群、日本爱知丰田汽车产业集群等国际公认的标志性世界级产业集群，可以归纳出这些集群的七个共性特征：深度参与全球分工、具有全球影响力、拥有全球性龙头企业、占据全球价值链中高端、活跃的区域创新网络、具备全球创新策源力、国际领先的营商环境等。

经过改革开放四十年的发展，长三角地区在电子信息、汽车、生物医药、高端装备、新材料、纺织服装等领域，已经形成相当大的产能规模，而且这些产业都具有很高的对外开放度和产业链集聚度，可以说已具备世界级的产能优势。但与真正意义上的世界级产业集群对比，差距或者短板仍很明显。我们可从三个维度归纳短板所在。

一是行业龙头企业的全球影响力仍有距离。多数本土龙头企业与全球最强的龙头企业比，在规模、产业链布局、关键核心技术拥有及行业规则权威性上，存在不少差距。比如汽车产业，长三角地区拥有全国生产规模最大的上汽集团，但目前上汽集团还谈不上全球影响力，与日本丰田、德国大众、美国通用比，差距还比较大。跨国公司在长三角地区实施的产业链布局，生产技术和规模全球领先，但关键核心技术研发并没有转移过来。

二是关键核心技术的创新策源力仍很不足。这是在较多产业领域普遍存在的短板问题，特别是在电子信息、生物医药、高端装备、新材料、航空航天等引领性产业中，核心零部件、关键材料、关键生产设备等仍然高度依赖进口。比如长三角各地最近几年纷纷上马集成电路生产线，但其中最关键的光刻机设备，多数要从荷兰进口，“卡脖子”程度很高。我们的大学和科研院所受制于科研导向和体制问题，在关键核心技术攻关上发挥的作用仍然比较有限，在关键核心技术攻关上投入的资源也比较有限。而且各地相互抢跑道，力量有所分散。

三是产业链比较成本竞争力有所弱化。这些年房地产价格飞涨、人员薪酬上涨很快，导致一些成本敏感的项目不断向长江中上游地区或东南亚地区转移。各中心城市这一情况更加突出，而且为留住项目又不惜采取更大力度的税费优惠和补贴政策，没有很好发挥长三角腹地其他城市的区域成本优势。

加快解决上述三大短板，着力提升“三个力”，正是长三角地区建设世界级产业集群的三条推进路径。但我们也看到，如果没有三省一市的合理分工、通力合作，就很难突破短板、强壮“三个力”。因为面对国际国内产业集群竞争，长三角地区只有摒弃传统的行政区竞争模式，消除各自为政、行政壁垒，推进强强联合、资源整合，才能加快建成世界级产业集群。既要充分发挥区域分工的效能，各地各扬所长，聚力最具优势的产业领域和企业群体，提高创新资源配置的专业集聚度，培养造就一批行业龙头企业、行业配套企业和专业化集群，并通过积极有效的区域分工体系，形成长三角地区的整体合力和全球影响力；又要充分发挥区域合作的作用，在市场机制作用下，建立健全基于区域有效分工的产业链强大合作体系，在各地政府一体化行动下，建立健全基于共享资源优势，无行政区分割的大载体、大通道、大网络。这样的区域分工和合作，正是长三角地区实现更高质量一体化发展的最重要命题之一。要解答好这道重要命题，必须着力解决体制机制方面存在的四个瓶颈问题。

一是区域分工统筹政策指引工具缺失。对于区域产业分工，国家层面的规划纲要也没有明确的指引。这也是基于我们目前并没有有效的政策工具可以落实规划提出的区域分工空间部署。所谓政策指引工具缺失，首先是主体功能区划分不细。比如长三角大部分地区属于重点开发区或优化开发区，但对于各个地区重点开发什么、优化什么，并没有形成细化的功能划分和政策单元。其次是区域性产业规划滞后。相对于都市圈规划、生态环境规划、基础设施规划，长三角地区的区域性产业规划迟迟没有进展。因为这个规划编制难度最大，至今各地政府仍以地方竞争性状态抓产业发展，从这些年各地编制的战略性新兴产业规划就可看出，更多体现的是众人抢跑道、抢机遇。再次是跨行政区的产业协调机制缺失。在环保、交通、安全等领域已经建立三省一市间的协调机制，但产业领域也是滞后的。各地行业协会基本局限在各自行政区内，跨区一体化发展受到限制，至于一些松散的产业联盟，作用非常有限。

二是要素自由流动遭遇行政区壁垒。决定产业空间分工的，是市场机制。发挥好市场决定性作用的前提，是要素可以自由流动。以往苏南模式、温州模式之所以能够取得巨大成功，正是让劳动力可以从农业流动到非农产业，让技术、资金可以从上海流动到周边地区。这个阶段的要素自由流动，为长三角地区加快完成工业化、城市化进程作出了很大贡献。但在世界级城市群和世界级产业集群建设的新标尺下，要素自由流动不充分的问题更加显现，而且严重阻碍地区之间的有效分工与合作。这一问题的背后，是行政区经济模式延伸出来的行政区壁垒，阻碍了要素的自由流动。在市场准入、行业监管、资质认定、信用评价、税费减免、财政补贴，还有社会保障等方面，在具体的实施标准、规则上，三省一市之间都有所不同，甚至省内各市之间也是有所不同的，这样就形成了一道道的行政壁垒，我们也可以称其为“断头路”。特别是，现在的各个中心城市在强烈的做大做强思维影响下，仍然习惯于运用特殊优惠政策，特殊的补贴、特殊的减免、特殊的服务等等，对要素自由流动、区域有效分工形成了新障碍。

三是共享创新资源面临中心城市地方保护。产业链向各地扩散化，创新链则在中心城市集聚化，是现阶段长三角经济发展中的一个区域性特征。如何推进产业链与创新链在不同空间的深度融合，是建设世界级产业集群需要研究的重要课题。创新资源尤其是高端创新资源向中心城市集聚，是一个客观规律。但我们现在面临的问题是，各个中心城市，特别是上海、南京、杭州、合肥，有更强的行政区经济意识，为了增强城市竞争力和影响力，一方面在集聚创新资源，培育新兴产业方面力度都很大，相互之间有竞争；另一方面在创新转化、招商引资方面与周边地区有竞争，甚至为减少产业项目的向外转移和创新资源的向外溢出，会采取更大力度的优惠政策如补贴、低地价等。中心城市的这些地方保护行为，容易扭曲资源配置，而且容易带来两败俱伤的结局，保护导致中心城市自身补贴负担加重，分享不到分工的利益，同时也引致其他城市参与政策优惠竞争，成本比较优势得不到充分发挥。

四是共建共享产业公共服务大平台缺乏机制保障。虽然最近几年长三角地区在大型科研仪器设备共享网、G60科创走廊、“一网通办”、技术市场联盟等大平台建设上取得了较大进展，但仍未真正建立起共建共享的有效机制。共享的前提是共建，共建包括建设资金的共筹与运营成本的共担，其中涉及两大机制，一个是各地共建的机制，再一个是平台本身运营的机制。如果没有积极有效的机制保障，即使建立了所谓的大平台大载体，也很有可能成为空架子。

共建机制，要解决各共享方承担多少资金、如何参与投资、得到什么服务的实际运作和权责问题。这也正是现阶段共建公共服务大平台中的难点，如果仅仅让承建大平台的中心城市如上海多投资多贡献，这样的共建共享显然是走不远的。运营机制，要解决大平台本身的运营效率问题。我们现在的大多数公共服务平台属于公益性的事业单位，在内部运营管理上存在先天性不足，而要引入更具活力的基金会、公司化模式来承载跨行政区合作平台的运营管理和公共服务，目前还没有现成的成功案例可供借鉴。

[作者王振系上海社科院副院长。文章节选自作者发表于《安徽大学学报》（2020.3）上的“长三角地区共建世界级产业集群的推进路径研究”一文，经作者审定。]

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。