深观察｜上海五大新城，超大规模城市内生发展的新篇章

中国的城市化率已经超过60%，超大规模城市的发展道路是城市化转型升级的重要课题。作为中国人口最多的超大规模城市，上海的城市建设和管理具有风向标的意义。进入“十四五”，上海明确提出了城市发展的新方略，即形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成独立的综合性节点城市。

如何理解上海此番的“大动作”？上海市委书记李强强调，五大新城要“成为现代化的大城市、长三角的增长极，从根本上改变城郊发展洼地的状态”“不是再造几个热点区域、重点板块，更是破解整座城市发展的不平衡、不充分问题”。市长龚正在刚刚结束的上海两会上亦指出，“和原来的卫星城和单纯的郊区新城不同，新城是独立的综合性的节点城市，同时要放在长三角世界级的城市群中进行考量”。

面对日益拥挤的中心城区，选择郊区开发建设卫星城，这是世界城市历史发展的基本轨迹。为了解决城市空间发展的问题，上海历史上很早就探索了卫星城的建设，2001年还专门启动了“一城九镇”为标志的城镇建设。但过去新区或卫星城建设，更多承载的是为中心城区疏散人口等功能，独立性性不足，附属性质比较明显。结果就是，中心城区依旧是中心城区，郊区依然是边缘而附属的郊区，中心城区与其他城区之间的差距依然显著，城市发展何去何从依旧还需要破题。

人口等要素资源的聚集，为经济发展提供了强大的支持，也造成了交通和住房等“城市病”问题，还造成了城市内部的发展不平衡问题，这甚至要超过城市之间的差异性。超大规模城市的发展，必须要大力优化城市群内部的空间结构，形成多中心、多层级和多节点的网络城市群结构，实现城市多中心的协同发展。

嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇，五个新城早就在都市圈的规划范围之内，开发的强度比较低，发展的空间比较大，也积累形成了各具特色的核心功能、产业特色和生态环境。根据打造“独立的综合性节点城市”的目标，五个新城就是五个相对独立的城市，是与中心城区并驾齐驱的城市群，从而突破了单中心的城市框架，提供了富有想象力的新城未来。

推进五个新城的建设，首先，要坚持解放思想，持续开拓创新，以开放的思维规划和部署新城建设，更多为新城政府赋权增能，提高新城统筹规划和协调资源的能力，不断提高建设和管理现代化大都市的能力。长远来看，问题不仅是加快出台支持政策，更需要推进行政管理体制改革，建构适应新城发展需要的管理体制，赋予地方政府更大的规划、建设和管理权限，提高新城独立自主地谋求发展的内生动力，激励地方政府因地制宜推动新城发展。还要处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的应有作用。

其次，要根据“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求，以核心产业的布局为基础，以优化空间布局为目标，突破“中心—边缘”的思维定势，打通城市高质量发展的“任督二脉”，开启超大规模城市的内循环发展战略，做到科学规划先行，凸显城市的特色和优势，谋求上海城市空间结构的重大突破，建构多中心协同互补的现代化城市群新格局，全面提升各城市的综合性功能，真正成为独立的和综合的节点城市，推动城市的内涵式发展。

再次，要坚持城市生命体理念，坚持系统集成思维，要深入布局和优化重大基础设施，推动新城综合交通枢纽建设，加快轨道交通的延伸发展，进一步推进公共服务均等化，高标准配置学校、医院、文化、体育等基础设施；尤其是要注意加强生态文明建设，着力提高城市的宜居环境，建设更加美丽的新城；大力应用现代信息技术，以经济和社会发展中的难点痛点问题切入，推动数字化经济、数字化生活和数字化治理的全面转型，实现人、产业、环境与城市的和谐发展。

第四，必须坚持人民城市的重要理念，将人民性贯彻到城市建设和管理的各个环节，立足于提高公共服务的水平，保证广大人民群众共享改革发展的红利。应当警惕的是，高标准规划和建设现代化新城，固然要积极发展高大上的文化艺术中心等，让人们方便地享受现代化大都市的“阳春白雪”，更要照顾到广大人民群众日常生活的需要，切实解决老百姓身边“下里巴人”式的问题，包括各种“家门口”的便民服务，这些更决定了城市的厚度、高度和温度。

最后，一流的城市需要一流的治理，要加快提升城市治理的能力，借鉴城市发展的经验和教训，既要集中力量建设好新城，更要聚精会神治理好新城，努力实现精细化治理。新城建设是系统工程，规划、建设、管理和服务都是高度统一，在信息技术的快速应用下，要抓住数字化转型的历史契机，精心谋划城市治理的愿景目标，着眼于城市治理中的难点、痛点和堵点问题，提高城市治理现代化的水平，真正让新城新起来，活起来，火起来，打造新时代超大规模城市新城建设的标杆。

新城建设是破解长期以来困扰中心城区与郊区关系的重要路径，是破解上海城市发展不充分和不平衡的重要抓手，是超大规模城市谋求内生式发展的新篇章。在长三角一体化大发展的战略框架下，通过内部空间优化来建成现代化大城市的增长极，从根本上改变郊区发展洼地的状况，突破城市内部发展不平衡的制约，尤其是中心城区与郊区之间的巨大差距，还需要积极谋划和落实发展规划，充分利用政府、市场和社会等多方面力量。

打开上海地图，上海中心城区与5个新城，整体看上去就像是一张“拉开的弓”。如今，弓已经拉开，箭已经离弦，正在描画惊艳动人的弧线，城市重塑“1+5”的蓝图正在徐徐展开。未来的上海，绝不仅只有一个上海，而是有一个上海，还有一个嘉定，一个青浦，一个松江，一个奉贤，一个南汇……每一个都不能少，每一个都很精彩！（作者系上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授、博士生导师）