智库丨陈朋：柔性化治理——现代城市治理的新趋向

当前，人们日渐形成一种共识：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”城市治理之所以重要，不仅因为它是现代国家治理的根基，而且是检验现代国家治理水平的“窗口”。任何行为过程都是特定时空环境下的产物。不同的时空背景往往孕育出不同形态的城市治理。进入新时代，为有效提升城市治理的能力水平，亟须探索并运用柔性化治理。

柔性化治理是现代城市治理的内在要求

作为一种政策话语表达，柔性化治理最早出现在2019年的政府工作报告中。当时，在部署新型城镇化建设时李克强总理提出“新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀”。随后，柔性化治理成为一种新表述，并逐渐出现在各类政策文本之中。

之所以说柔性化治理是一种新概念，是相对传统城市管理而言的。过去，城市管理主要是一种粗放型的刚性管控。政府是城市管理的主要调控者，它通过公共权力对社会施加全面而又严格的管控。这种方式虽然在短期内实现了维稳目标，但是长期形成的刚性管控思维，让社会的自主性和自我调适能力大为减弱。特别是传统城市管理在执行过程中易混淆公域与私域的边界，模糊公共空间与私人空间之间的界限，对很多问题的处理大多采取“通不通三分钟”的模式。显然，这种治标不治本的管理方式不仅无法解决深层次问题，而且容易滋生新问题、制造新矛盾。这说明，依靠“命令—服从”的强制方式对公共事务实施单一向度的排他性管理，已很难适应新时代城市治理的需要。在这种背景下，柔性化治理被寄予厚望并成为一些地方的实践探索。

从一些地方的实践探索看，柔性化治理是指政府、社会组织和公众等治理主体，秉持以人为本、平等自主、公平正义的基本理念，采取理性沟通、协同合作等非强制性手段，共同应对城市生活中的公共事务。可见，与传统城市管理模式相比，柔性化治理旨在构建一种多元参与、友好合作、协同共治的治理形态。在这种形态下，政府的强制性管控色彩逐渐淡化，友好协商、协同合作的引导者角色日趋显现；参与者之间不再是单一向度关系，而是互利合作、平等协商的多元关系；各种交往行动也不再是命令服从，而是互利共赢。总之，柔性化治理彰显出现代城市治理的行动理性，契合其内在需求。

柔性化治理对现代城市具有重要价值

伴随经济社会现代化的快速成长，柔性化治理成为新时代城市治理的产物，对纾解现代城市治理困境具有重要价值。

其一，夯实城市治理的社会基础。如同其他所有行动过程一样，城市治理不是空中楼阁，必须建立在相应的社会基础之上。这种社会基础不仅仅是指过硬的物质条件，还包括公众对治理活动的信任、支持与配合等“软”基础。实践证明，政府、社会组织、企业等多元主体与公众之间良好的互动关系，能形成较为默契、相互理解和密切配合的交往关系，进而奠定城市治理的稳固基础。柔性化治理恰恰蕴含这些要素。正如老子所言，“天下之至柔，驰骋天下之坚”。柔中带刚、刚柔并济的柔性化治理，既在价值导向层面表达了以人为本的目标追求，又在实际运行中彰显出包容、关怀、灵活、信任等现代城市治理的内在特质需求。诸多事实证明，浸润在这些特质中的城市治理，往往充盈着丰富的社会资本。而有了充实的社会资本，相互信任、遵守规范就会成为人们的自觉行动，城市治理的社会基础也就会更加稳固。

其二，促进形成社会凝聚力。随着改革进程不断向纵深推进，利益格局的深刻变化、社会结构的深刻分化、思想观念的日益多元化、矛盾诉求逐渐异质化的特征日加明显。这些都对城市治理带来了“如何凝聚共识、何以形成一致行动”的挑战。柔性化治理的一个重要功能就是，通过坦诚沟通、相互体谅、说服劝导和舆论引导等非强制手段来规范社会行为、协调交往关系、形成一致意见、促进一致行动。这实际上就是形成社会凝聚力的过程，它能把分散的个体凝聚在一起，不断增强社会成员之间的情感交流和信任合作，继而使多元主体对公共事务治理形成更加一致性意见，更愿意以平等合作的态度融入城市治理之中并努力贡献自己的力量。

其三，有效塑造政府权威。不管在何种形态下，政府都是城市治理的重要主体。因此，如何更好地塑造政府权威是城市治理的重要议题。权威与权力虽只有一字之差，但是含义并不完全等同。权力是一种影响力、控制力和制约力，“硬性”特征比较明显。相比之下，权威则是一种软实力，它是使人信从的力量和威望。换句话说，权威是对权力的一种自愿服从和支持。在日常生活中，人们对权力的服从可能有被迫的成分，但是对权威的服从，则是出于内心深处的认同。正如此，人们常说，任何组织要想实现既定目标、有效开展活动，必须建立在一定的权威之上。在公众民主法治意识不断增强的当前，城市治理对政府提出的一个基本要求就是要具备足够的权威。柔性化治理能让政府与公众、社会组织等主体，立足理解和信任来建构彼此之间的交往关系，特别是能让公众从多角度多层面来理解政府制定的政策，进而更好地塑造并不断巩固政府权威。

让柔性化的城市治理更加顺畅

让城市治理彰显出更多的柔性特征，需要在深刻理解柔性化治理基本内涵的基础上，采取多重策略有序推进。

其一，开发情感资源，实施情感治理。心理学的基本理论表明，富有情感的投入会激发人们产生发自内心的共鸣、剧烈的心理触动和强烈的心理皈依，继而促进形成一致性行动。柔性化治理的最大特征就是注重情感交流，在治理者与治理对象之间架起情感交流的桥梁，促进二者形成融洽和谐的关系。因此，坚持柔性化治理亟须注重情感资源的开发运用。正如习近平总书记指出，“要在联系服务群众上多用情，在宣传教育群众上多用心，在组织凝聚群众上多用力”。在日常治理活动中，基层政府要用真心联系群众、真诚感动群众、真情服务群众，才能夯实城市治理的稳固根基。

其二，坚持以人为本，实施民主治理。人民群众是历史的创造者，一切活动都以人民群众的利益诉求为出发点。这是历史唯物主义的基本原理。诸多经验证明，强化民主观念、注重运用民主技巧，往往与城市治理绩效之间呈正向关系。因此，在推行柔性化治理过程中，要坚持并遵循民主理念，注重各大参与主体之间的平等性。这就意味着，要注重实施民主协商、合作共治等形态的民主治理。比如，近年来南京等地探索实施的社区议事园、“有一说一工作室”“铺路民主”“三会协商”“乡贤会”等都是民主治理的成功实践。实践证明，它能充分激发公众参与城市治理的积极性和主动性。

其三，畅通合作渠道，实施协同治理。现代城市治理之所以需要协同合作，是因为面对纷繁复杂的公共事务，任何一个独立主体的力量和作用都是有限的，都不可能独自行动，必须寻求与其他主体的协同合作。只有这样，才能形成强大的治理合力。否则，要么会遭遇能力有限的掣肘，要么会形成隔岸观火式的冷漠。因此，在推进现代城市治理过程中，必须注重协同合作，努力形成协同治理格局。实施协同治理，当前重点是既要构建政府与社会组织、公众、企业之间的协同合作关系，以奠定协同合作的前提和基础，又要畅通多元主体协同合作的多元化渠道，形成网络化治理格局。

（作者单位：江苏省社会科学院廉政与治理研究中心）

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

原标题：《柔性化治理：现代城市治理的新趋向》

阅读原文