组织学与疫情治理前沿 | 治理能力与合法性的双重建构

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组织学与疫情治理前沿

治理能力与合法性的双重建构

作者简介:

Tom Christensen是挪威奥斯陆大学政治学系终身教授，中国人民大学公共管理学院特聘教授，挪威国家科学院院士。Per Lægreid与Lise H. Rykkja是挪威卑尔根大学公共行政与组织学教授，Stein Rokkan Centre研究员。

编译来源:

相关成果集结出版于Lægreid P, Rykkja L. (eds) Societal Security and Crisis Management. New Security Challenges. 2019. Palgrave Macmillan, Cham.

核心观点发表于Christensen T , Laegreid P , Rykkja L H . Organizing for Crisis Management: Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public administration review, 2016, 76(6):887-897.

对新冠疫情的分析见于Christensen T , Lgreid P . Balancing governance capacity and legitimacy ‐ how the Norwegian government handled the COVID‐19 crisis as a high performer[J]. Public Administration Review.

当前世界存在的风险，例如恐怖主义或自然灾害，呈现出日益增长的趋势，并对公共管理提出了巨大的挑战。风险的不可预测性需要快速的反应，其巨大的模糊性和不确定性又使得政府难以在应对灾害的同时满足公民的期待。因此，灾害不仅挑战了治理能力，更直击民主治理的核心。灾害治理不仅是资源的结构化使用问题，更关切到治理合法性、问责制、公民对政府的信任与预期等。

核心论点与概念

作者的核心论点是组织能力与合法性之间的多重动态与互补关系。治理能力包括政府行政系统的正式化、结构化和过程的部分，也包括这些特征在实践中的体现。作者区分了四种组织能力，即协调能力、分析能力、管制能力、服务能力。

协调能力（Coordination capacity）是将分散的各类组织联结并发起集体行动的最重要的能力。分析能力（Analytical capacity）是分析信息并提供专业建议，及贯彻实施风险与脆弱性评估的能力。管制能力（Regulation capacity）是关于控制、监视、监管、审计的能力。服务能力（delivery capacity）是处理危机、行使权力，提供公共服务的能力，也叫干预能力（intervention capacity）。因此，治理能力可以看作是应急管理的技术-操作和功能维度在不同危机中的体现。

合法性最初是描述政府权威与公民间关系的概念，表示在习俗、价值、信念等社会化建构的系统中公民对权威行为的欲求、适宜程度。组织合法性则表示对组织及其领导的文化上的支持程度。此种合法性只有当组织被认为是有效率的，或遵从“合法性神话”时才会产生。政府的合法性不仅在于危机中的行动，更在于人们对这些行动的理解。

治理合法性因此与应急管理的政治维度相联，并包容了组织声誉、问责制、制度秩序等概念。作者采用了经典的input、throughput、output legitimacy三维度进行解构，包含了公民对政府行为的支持和评价这一输入维度，及对行政系统的过程评价这一过程维度，还包括政策、措施等输出维度。

组织制度主义分析路径

作者的分析路径是以组织为基础的制度路径，核心观点在于组织嵌入于制度情境中，这为其提供了合法性，并遵从了“正当逻辑”下的制度期望。据此，作者提出了可待检验的种种假设：

半自主性和松散联结的组织可能面临四种能力提高的挑战，正式权威和责任可能被基本的组织困境束缚，价值观与行政准则会产生冲突，科层制、网络化、市场制的形态会导致不同的结果，同时多层次治理模式也会影响行动者的关系。

以及，包括政体、行政文化、信任关系等在内的制度、政治、组织的情境特征对治理过程、绩效会产生多重影响。同样，危机本身具有的独特性、不确定性、跨边界性与跨部门、跨层级的责任特征是如何因时因应演化的也需要被考虑。公共部门的组织变迁也可能是情境相关的，路径依赖、制度化力量、官僚政治、文化阻力都可能会起到影响。

治理能力与合法性的双重建构

那么治理能力与合法性的双重建构关系如何体现呢？

作者认为，治理能力的提高是治理合法性的前提条件。当一个政府显得有能力处理危机时，自然会得到公民的信任与支持。但在某些情况，政府无法使其能力外显，例如在处理恐怖主义时，保密是必要的。很多应急救灾措施也是难以被发现的，因此对治理能力的评估依赖于利益相关者或公民的态度而非实效。

不同类型的治理能力也会有不同的转化效果。协调和服务能力在救灾中往往体现的更充分。分析能力可以使得组织获得有担当的形象，并取得相对的竞争力，也可能在特定具有规模经济的组织中获得更大的支持。最后，规制能力是相对最不可见的，往往只能于灾难后的学习和反馈过程中影响政治支持。

合法性同样会反过来影响治理能力。当公民对政府的信任较高时，治理能力会变得更容易获得。信任给予政府在协调、分析、管制、服务时更高的自由度。作者提出的论点是，治理能力与公民期望的动态关系会影响对应急管理能力的看法与评价。如果不能弥合两者的间隙，应急管理就会出大问题。

理论贡献

第一，作者采用了广义的组织基制度路径。这一路径解决了理性决策模型在理解由复杂性、不确定性和模糊性构成的应急情景的不完备性，并且提出对包括治理合法性、问责制、声誉等制度特征，而非与能力相关的组织结构的方向性展望。

第二，面向制度的研究要考虑其情境特征。应急事件的组织管理展现了混合秩序与复合系统在多维度系统中对价值与注意力的权衡。此外，作者超越了工具性路径，探索了更广泛的社会环境，例如国家友好型、高度信任型的社会，在实践中的作用与影响。

编译 | 柯 宁

原标题：《组织学与疫情治理前沿 | 治理能力与合法性的双重建构》

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