上海社科院｜超大城市为什么更需要大力发展都市农业

都市农业是位于大城市及其辐射影响区域内，与城市关联紧密，具有多元化功能的农业，一般在城市化进入中期加速阶段以后开始出现，随着城市化水平提升及中心城市扩容升级而发展演变。中国“十四五”开局，在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新背景下，加强对都市农业的保护扶持和有效引导，对养育更美好的城市具有重要意义。 

都市农业越来越重要

从全球来看，据联合国数据，1950年，世界总人口约26亿，其中城市人口7亿多，城市化率不足30%，但至2018年，世界总人口已近76亿，城市人口增至42亿，城市化率提高到55%；预计到2050年，世界总人口将增至97亿，城市化率有望达到68%，城市人口约66亿。随着世界城市化快速发展，城市区域不断扩围，耕地等自然资源持续衰减，城市人口明显攀升，食品安全、气候变化、大城市病等成为全球性问题；同时，城市化区域内的农业演变为都市农业，它在应对上述问题中的功能作用逐渐引起广泛关注，越来越多的国家和城市政府将都市农业纳入发展议程，致力于增强都市农业在为城市居民生产食物，建设更公平正义、更绿色、更可持续的城市等方面的作用。

从中国来看，2019年末，中国总人口突破14亿，城镇常住人口近8.5亿，城镇化率超过60%；预计至“十四五”期末，中国常住人口城镇化率将达到65%左右，2035年达到70%左右，城镇常住人口约10亿。从国家战略全局角度，中国拥有世界近1/5的人口，饭碗必须牢牢端在自己手中。但人口总量多、人均耕地少是中国的基本国情，随着城镇化继续发展，食品需求增长而生产资源减少的矛盾将更加突出，同时，都市农业在全国农业版图中的分布范围不断扩大，是保障中国粮食和重要副食品安全不可或缺的功能区；且都市农业主要形成于大都市区，这些区域也是全国人口的主要聚居地，提升其食品自给能力，对保障全国食品供给安全具有重要战略意义，还可减少大量食品长距离运输造成的资源消耗、温室气体排放、食品损耗及质量品质问题。从大城市和大都市区角度，中国整区域设市，都市农业及与之紧密关联的乡村、农民和农用地，是城市经济、社会和环境系统的基础组成部分，关系着城市是否全面高质量发展；中国城市单体规模大，特大超大城市数量多，而正在加快形成发展的大都市区，人口达数千万至上亿级别，土地开发强度普遍较高，都市农业虽然不直接体现城市核心竞争力与经济效率，但却是保障巨型城市区域食品安全和生态安全，增强城市韧性、宜居性和可持续发展能力的战略基石，也是满足人民日益增长的美好生活需要，增进民生福祉的重要功能载体。 

把握好都市农业的主要功能

立足基本国情市情，参考国际经验，中国都市农业承载的主要功能包括：

食品生产功能，以都市农业养育更多城市人口。一是保障数量。严格保护“米袋子”、“菜篮子”产品生产用地，尤其对于特大超大城市，巩固并提高食品自给率，有效应对重大风险挑战，保障刚需食品供给安全，让居民吃得上。二是保障价格。通过稳定供给，使主要食品价格控制在普通居民家庭购买力范围内，让居民吃得起。三是保障质量。构建食品供应短链，加强从田头到餐桌全过程质量监管，让居民吃得放心。四是提升品质。重点生产不宜长途运输的鲜活农产品、自然生长和应季的时令农产品、居地方优势特色农产品，让民吃得优质。五是丰富品种。通过科学的轮作、间作、套作、立体农业等多种方式，在有限的土地上生产多样化食品，使居民吃得结构合理。基于人口规模及资源禀赋条件，食品生产功能是中国都市农业要长期坚持的首要功能，并且从地方政府引导角度，不应聚焦高附加值产品和少数高消费群体，而应以保障基础性的民生需求为主。

生态景观功能，以都市农业构建自然美好的城市环境。一是保护和修复城市生态系统。经济发达的大城市开发建设强度高，环境问题多，但专门用于生态建设的土地资源有限，而耕地、园地、林地、养殖水域等农用地是自然空间的重要组成部分，将农用地纳入城市生态网络加以保护和建设，重塑城市自然性，锚固生态基底，使生态功能区合理分布，有效改善城市生态环境；保护农业物种资源，促进城市生物多样性的保护和恢复。二是调控城市空间。以农用地为城市设限，控制城市建成区无序过度扩张；在建设用地之间保留自然开敞空间，优化市域空间结构。三是提升城市景观品质。以中远郊面状农田绘就大都市区的美丽底色，以近郊块状农田打造都市里的绿洲，以城区点状农业在市中心回归自然元素，通过农业生物独有的生机野趣、农作物春华秋实的自然图景及田园大地的开阔安宁之美，对城市密集压抑的钢筋水泥建筑和人工景观起到转换调节作用。通过保护发展都市农业，使城市更近自然、更宜居、更可持续，成为人与自然和谐共生的美好家园。

社会文化功能，以都市农业促进城市精神文化发展。一是促进社会文化发展。以都市农业就近构建宁静自然的田园空间和文化载体，通过接触田园大地及适度参与农耕活动，缓解城市工作生活压力，促进身心健康，搭建家庭邻里交流平台，培育亲自然的城市文化和健康积极的社会文化。二是促进农耕教育发展。充分挖潜城市可利用空间，就近打造农业科普实践课堂，为城市少年儿童创造更多学习体验农耕文化的载体与机会，从小培养热爱自然、亲近大地、珍惜食品等情感观念；支持涉农院校机构就近创建教学和实验场地，提升农业教育科研成效。三是丰富城市文化。发展水平领先的大都市区，大多也曾拥有灿烂的农耕文明，深度挖掘地域农耕文化，通过固态保护与活态传承，延续优秀历史文脉，厚植城市文化底蕴。都市农业的社会文化功能应在保障生产功能的基础上根据需求合理发展，避免过度发展盆景式的纯观光农业，以功能复合为主要方向。

经济支撑功能，以都市农业稳就业促增收。一是就业和收入保障。提高单位经济效益，延长产业链，使都市农业成为有吸引力、可富民的现代产业，为农民就业和农户家庭收入来源提供基础保障。二是促进乡村振兴。发挥区位优势，激活资源要素潜力，促进城乡融合发展，构建以都市农业为基础、多产业融合发展的现代乡村产业体系，增强乡村振兴动能。都市农业的经济功能不体现于对城市的直接经济贡献，但却是中国城市区域农民就业增收和乡村发展的稳定器，也是都市农业可持续发展的内生动力。

科创先导功能，以都市农业引领中国农业科技创新。一是提升中国农业科技竞争力。发挥大都市科技人才等资源优势，聚焦世界农业前沿领域，布局相关基础研究，重视应用研究，争取在遗传育种、农业资源与环境、农业信息与工程等领域创新突破，增强中国农业核心竞争力。二是引领中国农业实践创新。发挥都市农业经济、科技、市场支撑力强等比较优势，在智慧农业、垂直农场、循环农业等前沿和重点领域先行先试，引领中国现代农业新业态、新模式和新技术发展。 

加强对都市农业的保护和支持引导

将都市农业纳入城市重要政策规划。由于都市农业对城市的直接经济贡献和比较效益低，在城市发展战略格局及重要资源要素配置中往往成为薄弱领域，尤其当大市场大流通发达、外来农产品量多价低的时期，都市农业的功能作用容易被忽视，更需稳固其基础地位；同时，都市农业自身发展也存在问题和短板，有待加大支持和引导力度。因此，存在都市农业的城市，尤其是特大超大城市，有必要在“十四五”规划及2035远景目标、城市总体规划、市级国土空间规划等重要规划中，明确都市农业的战略性、基础性地位，合理确定都市农业的主要功能和发展方向等关键内容，完善配套政策法规，近远期结合，健全长效保护机制，对都市农业进行持续、多元、高效地引导。

严格保护耕地。耕地是都市农业可持续发展最重要的前提条件，也是大都市区的宝贵资源和战略空间，但因地处城镇开发建设的前沿区位，也更容易被侵蚀，长期以缩减趋势为主，而通过占补平衡补充的耕地，无论生产力还是安全性，都无法与原有耕地相比，需要经过多年治理培育过程。因此，对于已经高度城市化的大城市区域，更须落实最严格的耕地保护制度，城乡建设发展充分利用闲置低效的非农化土地，最大限度避免占用耕地和占优补劣问题，加强对耕地数量、质量、空间连续性等的全面保护；因国家或地方重大工程建设无法规避占用耕地并须硬化处理的，全面推行土壤耕作层剥离再利用。

扩大支持引导范围。发展阶段水平领先的超大城市可率先探索，将城市建成区内的农业纳入政府引导支持范围，如屋顶农业、学校农园、社区农园等。研究制定专项指导意见或试点实施相关项目，明确可发展的空间、种养殖种类数量、生产规范、管理主体等，在用地、资金、项目、知识技术服务平台构建等方面提供支持引导，促进城市农业健康有序发展，挖掘城区可利用空间，零距离生产安全食品，增强社会文化和生态景观功能。在大都市圈发展规划中，将都市农业作为基础内容纳入，基于更大格局进行布局与发展引导。

多主体多路径提升都市农业功能。中国许多城市提出发展都市农业，明确多种功能定位，但从规划和实践来看，大多仍仅从农业维度进行擘画与推动，多功能发挥尚不明显。进一步发展中，宜将都市农业各主要功能分别融入到区域总体规划的相关内容板块，以及各领域的专项政策规划中进行系统设计，在相关项目建设中考虑都市农业项目。不仅依靠农业农村部门及相关政府部门，而是引导多部门、多主体共同参与推动，积极探索多元化实现路径，着力拓展提升都市农业对养育更美好城市的多种功能作用。 

（作者薛艳杰系上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员）