集刊 | 朱大伟：观念与实践： 社会治理导向下的新加坡反恐机制建设(2020年第2期）

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国别和区域研究集刊

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观念与实践：社会治理导向下的新加坡反恐机制建设

【内容提要】恐怖主义在当下日益表现出跨国性、 突发性、 非对称性等特征， 单一治理路径无法满足形势日益复杂化的反恐要求。故而， 新加坡在全面防卫的安全战略哲学指引下， 在国家管治和全球治理等恐怖主义治理的传统路径之外， 开拓出国家与社会合作共治、 综合治理的社会治理路径。一方面， 新加坡在反恐实践中， 从危机预防到结果管理， 全程充分发挥社会组织、 社区基层组织乃至职场、 学校、 家庭等多元主体的角色参与作用。另一方面， 新加坡当局实施的反恐战略也在军事、 民事、 社会、 立法和意识形态等多维度积极展开， 体现出社会治理导向的综合治理理念。新加坡的这一恐怖主义治理范式取得了显著的成效， 并获得了国际社会的广泛认可。

【关 键 词】 新加坡 反恐 社会治理 极端主义

【作者简介】朱大伟 赣南师范大学新加坡研究中心副教授，历史学博士，研究方向为战争记忆及非传统安全问题。

“９·１１” 事件的爆发改变了国际社会的安全议程版图，跨国恐怖主义遂成为国际和平与安全的一个重大威胁。东南亚地区，尤其是马来半岛国家 （ 新加坡、 马来西亚、 印度尼西亚和菲律宾） 复杂的宗教族群结构，使之成为恐怖主义的高发地带， 被国际社会视为全球反恐的第二战场。然而， 新加坡本土自 “９·１１” 事件以来尚未发生一起现实的恐怖袭击， 并连续多年被国际安全评估机构认定为全球最安全国家之一。考虑到多元族群、多元宗教的国内现实和不利的地缘政治情形， 该成就的取得委实不易。新加坡在反恐应对方面的不俗表现引起国内外学者的关注， 其中， 一个主要研究方向和动向是新加坡在反恐应对中的反激进化举措。整体来看， 国内外学界对新加坡反恐问题的研究， 尤其在去极端化反恐方面， 已取得丰硕成果， 但尚缺少从社会治理视角对新加坡反恐机制进行专门的、 系统的审视。

本文对反恐问题上取得良治的新加坡经验的探究， 可以为防暴、 防恐、 反恐的制度创新和实践提供有益的经验借鉴。同时， 从社会治理的角度探讨新加坡的反恐之道， 也可以为学界对恐怖主义根源和防恐、 反恐路径的理论探索和建构提供经验支撑。

一 走向社会治理：恐怖主义治理的路径创新

“９·１１” 事件爆发后的近 ２０ 年来， 国际社会在跨国治理 （ 又可分为全球治理、 区域治理、 双边和多边治理） 和民族国家管理两个层面构建的反恐机制虽取得了一定成效， 但囿于它们各自内在的局限性， 其效果皆不尽如人意。澳大利亚著名智库经济与和平研究所于 ２０１７ 年发布的全球恐怖主义指数 （ ＧＴＩ） 报告显示， 尽管全球恐怖活动致死人数和袭击数量在 ２０１６ 年均有所下降， 但仍存在令人担忧的趋势， 即与过去 １７ 年的任何时候相比， 越来越多的国家至少发生过一起恐怖活动致死事件。２０１７ 年共有 ７７ 个国家发生过至少一起恐怖活动致死事件， 较 ２０１６ 年的 ６５ 个国家有所增加， 这导致整个全球 ＧＴＩ 表现较 ２０１５ 年恶化 ４％ 。此间肆虐的“ 基地” 组织和 ＩＳＩＳ 等代表性恐怖主义势力在国际社会联合打压下， 虽趋式微， 但化整为零， 国际恐怖主义非但远未消弭， 反而呈现日趋复杂的态势。２０１９ 年３ 月１５ 日发生在新西兰基督城的枪击案和４ 月２３ 日斯里兰卡发生的连环恐怖爆炸案表明恐怖主义并未远去。

对于恐怖主义这个具有典型跨国性特征的非传统安全问题， 全球治理是一种必然的方案选择。但近年的实践经验表明这种跨国治理路径有其内在的实施限度， 如治理过程中的价值碎片化问题、 偏重后果性逻辑、 有效的反恐体制欠缺、 互信缺乏、 消极等待与过度反应的悖论、 国际安全合作需求与个别国家对绝对安全的追求的猎鹿困境等， 都制约了多边反恐机制的构建和实践效果。

在全球框架、 地区框架的多边治理之外， 国际社会恐怖主义应对的另一主流模式是民族国家层面政府主导的安全管理， 通常表现为政府主要依赖国家军警等强力机器， 自上而下施治的一种路径模式。该模式具有明显的社会管控和规制的色彩， 凸显的是政府作为反恐应对的单一主体或权威主体的特质。这种政府主导的恐怖主义应对模式虽然可以避免国家间多边、 双边合作治理的诸多困境， 但正如托克维尔指出的那样：“ 一个中央政府， 不管它如何精明强干， 也不能明察秋毫， 不能依靠自己去了解一个大国生活的细节。它办不到这一点， 因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候， 其结果不是很不完美， 就是徒劳无益地消耗自己的精力。” 鉴于恐怖主义这一公共安全领域的复杂性， 我国也有安全专家指出， “ 由于政府主导的专门机构反恐模式存在天然的弊端和漏洞———警察无法 ２４ 小时守护每一位公民和每一处目标，因此， 恐怖主义对国家安全的威胁显得尤为严重， 并可以随时转化为实质性的侵害” 。故而， 作为全球治理和政府管控的有机补充， 一种新型恐怖主义治理的路径模式———社会治理呼之欲出。

在国家—社会二分法的逻辑下， 社会治理作为民族国家层面政府管制的对应面而存在。张国清认为所谓社会治理， “ 就是依靠各种制度整合社会资源、 调动各主体力量追求共同利益， 最终实现创造尽可能多的公共产品的目标” 。国内有学者比较了公共安全领域的治理与传统应对机制的不同， “ 治理与单纯依靠政府、 军队、 警察的强力打击不同：首先， 治理的主体是多元化的， 不仅包括政府、 军队、 警察， 也包括企业、 社会组织与公民个人；其次， 治理的手段是多样化的， 不仅包括军事与司法手段， 还包括政治、 经济、 社会、 文化等手段；最后， 单纯的强力打击只是扬汤止沸， 而治理才能实现釜底抽薪、 长治久安的治本目的” 。

故而， 可以说， 就参与主体的多元化和整体应对的综合治理方式而言， 社会治理与传统的恐怖主义治理路径取向有着很大的不同， 也有着独特的价值。在我国司法理论界和实践中， 社会治理理念在反恐领域的应用价值日趋得到认可。陈功认为，“鉴于公安学 ‘警力有限、 民力无穷’ 的著名论断， 为了有效打击和防范恐怖主义， 政府有必要实施动员公众广泛参与反恐斗争的战略”。冯卫国也指出， “我国正从以惩治为重点的反恐策略走向以治理为中心的反恐策略， 把反恐纳入社会治理的层面予以通盘考虑， 通过不断改进社会治理， 提升应对恐怖主义的能力”。我国新修正的 《反恐法》 总则明确规定：“ 综合施策， 标本兼治， 加强反恐怖主义的能力建设， 运用政治、 经济、 法律、 文化、 教育、 外交、 军事等手段， 开展反恐怖主义工作。” 这一判断表明社会治理的反恐思维在我国已经得到立法确认。

总之，在理论上，社会治理理论可为当今世界的恐怖主义治理提供富有新意的概念范畴和理论框架。在实践中， 随着恐怖主义形势的日趋复杂， 社会治理构成了恐怖主义全球治理、 国家管控的有效路径补充， 全球、 国家、 社会 “ 三位一体” 的多层次反恐框架的构建也是未来国际社会反恐的必由之路和方向。

二 威胁与认知：“９·１１” 事件以来恐怖主义在新加坡

“９·１１” 事件后，恐怖主义威胁的迫切性及对其的应对一直是新加坡官方安全议题的主流表达话语。新加坡国内有论者分析， 恐怖主义分子选择新加坡本土作为袭击目标， 有着充分的理由， 如西方利益的高度集中；新加坡的资本主义和亲西方的政策；作为世界信息中心可以提供对袭击的世界范围的报道；新加坡作为一个小国并不拥有强大的报复能力；新加坡经常举行一些外国首脑或代表的定期会晤；恐怖主义分子可以利用其作为世界金融中心所具备的设施来资助其活动。再一个考虑是， “ 新加坡在国际上享有保安严谨的盛名， 恐怖主义分子因此认为， 如果能在新加坡成功发动恐袭， 心理上的满足感会更大” 。而在新加坡官方看来， 新加坡也是恐怖主义分子的 “ 标志性” 目标。２０１６ 年 ３ 月， 内政部部长兼律政部部长尚穆根出席内政团队的常年领袖论坛时， 指出：“ 在这严峻的安全环境下， 长治久安的新加坡自然无法幸免， 我国目前面对的恐袭威胁层级已达到近期的最高水平。” 根据新加坡内政部发布的 《恐怖主义威胁评估报告 ２０１７》， “ 新加坡是一个 ＩＳＩＳ 的关键目标。我们参与了国际反恐联盟， 我们拥有很多为 ＩＳＩＳ 诅咒的事物， 我们是一个世俗的民主国家， 我们与被 ＩＳＩＳ 视为异教徒的西方国家有着密切的经济和商贸利益联结” 。２０１７ 年 ９ 月 ２３ 日， 新加坡总理李显龙在人民协会 “ 咖啡聊天室” 对话会上的讲话中指出， 发生恐怖袭击对新加坡而言， 已经 “ 不是万一， 而是何时” 的问题。新加坡内政部发布的 《恐怖主义威胁评估报告 ２０１９ 》开篇第一句是 “ 恐怖主义威胁之于新加坡依然处于高度状态” ， 并认为“ 新加坡面临的最迫切的威胁依然源于 ＩＳＩＳ， 尽管 ＩＳＩＳ 在叙利亚和伊拉克遭受惨重损失， 但它在网络空间致命的意识形态持续吸引着新加坡及以外的支持者” 。可以说， 新加坡当局对恐怖主义之于新加坡的现实威胁抱有极其悲观的看法和高度的警惕。

新加坡精英们对本国安全形势持有的这种悲观认知，的确也有着现实经验的支撑。 “９·１１” 事件发生仅 ３ 个月后，新加坡警方就铲除了一个与 “ 基地” 组织有密切关系的恐怖主义组织。２００２ 年初， 新加坡官方对2 ００１ 年底逮捕的 １３ 名 “ 伊斯兰教祈祷团” （ ＪＩ） 极端主义者的具体情况进行公告， 表明这些人与恐怖主义组织的联系有确凿证据， 而且他们在策划以美国驻新加坡大使馆及其在新加坡的设施和公司为目标的袭击活动。２０１４ 年， 极端组织 “ 伊斯兰国” （ ＩＳＩＳ） 兴起后，新加坡的反恐安全局势变得更加严峻。新加坡有多名公民前往叙利亚参加圣战， 国内公民、 永久居民和外籍劳工中也不时出现有激进化倾向和行为的个人， 这些激进化个人被新加坡政府依据 《内部安全法》 逮捕、 驱逐和接受教育。内部安全局每隔一两个月， 都会拘留一名或两名激进化新加坡人。２００７ ～２０１４ 年， 当局援引 《内部安全法》 拘留和限制３３ 名本地人；而单是２０１５年至２０１９ 年１ 月， 这个数字就已高达２２ 人。就外籍劳工而言， ２０１４ 年有３名马来西亚籍工作准证持有者因涉嫌参与恐怖活动而被逮捕并遣送回国。２０1 ５ 年以来， 新加坡已有１４ 名印度尼西亚籍女佣因发现受激进化影响而被遣送回国。仅在２０１５ 年１１ ～ １２ 月， 新加坡内部安全局就逮捕了２７名具有激进化倾向的孟加拉国籍男客工， 其中 ２６ 人被遣送回国。

总之， “９ ·１１” 事件对新加坡的安全造成了巨大的冲击， 随着恐怖主义意识形态的蔓延， 周边邻国恐怖袭击事件的不时发生以及新加坡国内激进化个人数量的增加， 新加坡的政治精英遂把反恐设定为国家安全战略中的优先应对目标。

三 多元共治：新加坡反恐机制构建中的多主体治理

社会治理理论的一个核心理念即社会公共事务的多元主体治理。社会公共事务千丝万缕， 纷繁复杂， 依靠单一主体很难实现良好的管理， 更难达到善治。新加坡反恐在危机预警、 危机爆发时的应对以及危机后的处理等各个阶段， 都体现了多元共治的社会治理导向。在这一导向下， 新加坡的社会组织、 社群、 基层社区、 企业单位以及个人都在危机管理的不同阶段、 不同层面参与到反恐应对中来。《恐怖主义威胁评估报告 ２０１７》 指出， “ 今天我们面临的敌人的不规则性质意味着我们的安全机构不可能单独地来完成侦察和预防恐怖袭击的任务， 利害攸关的不仅仅是我们的财产和生命， 还有我们的生活方式和作为一个多元种族、 多元宗教社会的认同， 我们每一个人都有义务维护新加坡的安全” 。新加坡反恐的多主体共治实践主要有以下体现。

首先是社会组织作用的发挥。社会组织是一国动员社会资源的重要主体。在新加坡反恐实践中， 宗教团体代表的社会组织在与恐怖主义意识形态话语诠释权争夺战中扮演了积极角色。尤其是穆斯林学者和领导人与新加坡政府密切合作， 通过发起各种反宗教极端主义意识形态的倡议和活动， 防止极端思想在穆斯林社群中传播。２００３ 年初， 新加坡的出版社出版了一本小册子。这个小册子对新加坡穆斯林在运用宗教教义思考问题时， 提出了几项温和的原则：坚持和平的原则；坚持民主的原则；坚持法制的原则；坚持他人的观念和权力；坚持正确的伊斯兰教义。

２００３ 年 ４ 月， 在新加坡政府倡议下， 穆斯林社群成立了宗教改造小组 （ Ｒｅｌｉｇｉｏｕｓ Ｒｅｈａｂｉｌｉｔａｔｉｏｎ Ｇｒｏｕｐ ， ＲＲＧ） ， 目标就是研究伊斯兰教祈祷团的意识形态， 给予穆斯林在理解伊斯兰经文方面的专家观点， 创作或出版必要的反极端主义意识形态的材料或书以及在穆斯林社区内开展反极端主义的公共教育等。其主要构成如下。（１） 秘书组：由来自伊斯兰团体中的六个志愿者构成， 主要职能是处理组内行政事务和为资料组准备反意识形态的材料。（２） 资料组：由一个来自新加坡伊斯兰宗教理事会的学者、 一个来自伊斯兰法庭的法官和三个独立的穆斯林学者构成。主要职能是审查反意识形态的材料， 并提供反馈和建议。（３） 改造顾问组：由 ２０ 个本地穆斯林学者在自愿基础上组成。主要职能是宣扬正确的教义， 在各种平台与极端主义宗教宣传做斗争。宗教改造小组的工作受到新加坡政府的肯定。２０１５ 年 ４ 月， 李显龙总理在哈迪杰回教堂参加东亚峰会宗教改造与重返社会研讨会晚宴时说：“ 他们坚持信念， 努力不懈， 终于取得了成效。自 ２００２ 年， 我们已释放了 ５７ 名遭拘留的激进化分子。他们都接受了改造， 并已不再构成安全威胁。５７ 人当中， 只有一人过后再犯， 这样的成绩可以说是巨大成功。”

其次是反恐的基层动员、 全民动员。这一努力集中表现为从社区参与计划 （ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ Ｐｒｏｇｒａｍｍｅ， ＣＥＰ） 的实施到全国保家安民计划 （ ＳＧＳｅｃｕｒｅ） 的推行。在这些计划下， 社区、 工作单位、 学校乃至家庭都成为新加坡反恐战略的重要凭借力量。

２００５ 年 ７ 月伦敦爆炸案发生后， 新加坡总理李显龙于 ２００６ 年启动社区参与计划 （ 现已并入 ＳＧＳｅｃｕｒｅ） 。其目标是：凝聚来自不同社区的新加坡人， 加强跨社区的联结， 制订应对一场危机， 如处理与恐怖袭击后的潜在的群体的紧张关系的计划②。具体而言， 该计划旨在让全社会团结起来以预防和应对可能发生的灾害， 去极端化与反恐是其重要的内容。政府组建的 “ 族群互信圈” 机构依法专门负责引导与支持民众参与这一计划， 具体内容包括与社会团体、 宗教团体合作举行学术会议， 设立专门网站， 向公众宣传正确的宗教理念及安全知识等。此外， 该计划还要求社区成立相关的安全委员会， 构建危机管理体制。当发生恐怖袭击等重大危机事态时， 委员会应与政府合作， 准确及时地向相关部门提供信息， 并有效安抚社区居民的情绪， 给予他们正确引导。就执行机构而言， 社区参与计划涉及五个群组， 包括宗教和种族福利团体、 教育机构、 媒体和艺术部门、 企业和工会， 以及基层组织， 这些组织间以及与其他组织相互合作， 可以完善和加强各自社区内部和之间的网络和联系。

另外一个强化集体反恐威胁反应的升级版的倡议是 ２０１６ 年 ９ 月全国保家安民计划的推行。根据全国保家安民计划官网公告所述， 该计划的初衷是 “ 在面临威胁时， 我们不能自满， 仅仅进行政府的回应是不够的， 社区中每一分子必须为新加坡的安全发挥应有的作用” 。作为一项在全国社区大规模推行的反恐应急行动计划， 其目标在于通过警示、训练和动员新加坡的社群， 使之变得保持警惕 （ “ 社区警惕” ） 、 保持团结 （ “ 社区凝聚力” ） 和保持强大 （ “ 社区韧性” ） ， 以在阻止和应对恐怖袭击中发挥作用。内政部部长兼律政部部长尚穆根做了进一步的阐释， “ 全国保家安民计划将把触角伸向人民， 鼓励人民做足应对危机的准备。这意味着民众应具备观察能力， 了解遇袭时如何保护自己， 以及如何确保社会团结， 尤其是在经历恐袭之后。与此同时， 我们需要更多人自愿掌握救援应对的实际能力， 动员居民积极展开保家安民的各项行动， 从而提高社区警觉性、凝聚力和韧性。我们必须继续发展和推广社区参与计划， 深化不同族群和宗教间的理解和关系， 同时让国人学习应对紧急事故的技能和知识， 尤其是恐怖袭击” 。

全国保家安民计划在社区、 职场、 学校乃至家庭， 定期或不定期进行各种反恐信息教育、 反恐应急能力训练。２０１６ 年 ９ 月， 内务部还研发出ＳＧＳｅｃｕｒｅ Ａｐｐ， 其成为新加坡反恐教育的重要平台， 也为居民对涉恐行为的即时报警提供了便捷途径， 新加坡居民的反恐意识和反恐能力得到进一步增强和提升。

四 多管齐下：新加坡反恐机制构建中的综合治理思维

新加坡反恐的综合治理思维和新加坡国家安全战略中的全面防卫理念密切相关。全面防卫是新加坡政府基于自身的脆弱性， 于 １９８４ 年提出的一种应对各种形式安全挑战、 捍卫国家安全的综合反应战略， 最初包括五个方面， 分别是军事、 民事、 经济、 社会和心理五大防卫支柱。２０１９ 年 ２ 月， 为了应对新形势下信息安全的挑战， 新增数码防卫第六大防卫支柱。依据新加坡国防部官网主页的解释， 它们的内涵可概括为， 军事防卫即建设 “ 得到全体国民支持， 由正规军和民兵组成的强大而具有威慑力的国防力量” ；民事防卫即确保新加坡每个个体、 组织或社区 “ 能够发现威胁迹象， 有效应对并从危机中迅速恢复的能力” ；经济防卫， 即发展 “ 强大而有弹性， 并能够从任何危机中迅速恢复且具有全球竞争力的经济” ；社会防卫即确保 “ 不同种族和宗教信仰的人们之间能和谐相处和守望互助， 在这一信任和谅解的基础上， 构筑使我们团结在一起的纽带” ；心理防卫， 即培育 “ 捍卫我们的生活方式和利益的意志和决心， 以及共同克服挑战的战斗精神” ；数码防卫， 即 “ 保持网络上的安全、警觉和责任” 。

在全面防卫这一理念指引之下， “９ ·１１” 事件后， 面对日益严峻而复杂的反恐形势， 新加坡政府并没有一味地采取强硬的单纯武力打击政策， 而是选择综合治理的策略， 即在运用传统的法治、 军警以及外交等手段预防和应对恐怖犯罪的同时， 注重运用社会、 意识形态等多元方法来应对恐怖主义的综合治理模式， 也即以社会治理的智慧从源头上、 从基层上以及在结果发生后， 遏阻和削弱恐怖主义及其带来的后果。新加坡这种多管齐下的反恐综合治理思维在实践中主要表现在以下几个方面。

一是加强军事防卫， 不断加强武装力量的反恐能力建设。武力反恐能力提升对于新加坡而言， 一个重要特征是军警一体反恐。早在 ２００７ 年 ５ 月， 新加坡国会就通过 《新加坡武装力量法案》 修正版， 赋予新加坡武装部队在国内安全事务中， 尤其是在处理恐怖嫌犯上， 协助警察的权利。２００９ 年 ７ 月， 新加坡武装部队成立特别行动部队， 综合新加坡陆军突击队、 海军潜水单位和其他特种部队的力量， 以提高进行特别行动、 反恐和应急能力。２０１６ 年 ６ 月， 新加坡警察部队成立一支反恐紧急应对部队， 他们分别在可能遭受恐怖袭击的公共场所等展开巡逻。为因应不断变化和加剧的恐怖威胁， ２０１９ 年 ６ 月 ２８ 日， 国防部部长黄永宏在配合军人节接受媒体访问时透露， 新加坡军队将在 ２０１９ 年底设立新的特种作战指挥中心， 届时其将成为武装部队中央策划和监控多个反恐和应急行动的主要指挥处。指挥中心将让特别行动部队具备更好的指挥与控制能力。他还指出， 下一代武装部队的反恐行动将借助机器人技术、 无人系统、 人工智能和数据分析等， 让武装部队在执行反恐任务时更快、 更具杀伤力， 在更短时间内以更有效的方案应对发动袭击者。

二是注重心理防卫， 表现为旨在进行去除各种形式的宗教极端主义的意识形态的反恐努力。心理防卫是新加坡反恐综合治理的重要向度。新加坡政府始终把意识形态反恐作为国家反恐战略的重要组成部分， 原因如新加坡政府在２００３ 年发布的白皮书中所言， “ 打着宗教旗号的恐怖主义将对跨宗教和种族关系产生巨大的伤害。不像物质损失那样， 这种对新加坡社会肌体的伤害需要很多年才能治愈” 。考虑到意识形态的政治敏感性， 新加坡政府认为去激进化的责任首先要由伊斯兰社群来承担， 尤其是温和的穆斯林学者和精英。鉴于他们的权威性和专业性， 新加坡政府鼓励他们深入伊斯兰学校和清真寺， 并通过各种形式向激进化、 被扭曲的伊斯兰教义开战， 澄清其谬误， 向人们宣导正确的教义， 以抵制危险的教义的浸染。宗教改造小组的成立便是其中一个重要的举措。

三是突出社会防卫， 打造多元社会中的社会韧性。新加坡是一个具有多元种族和多元宗教的国家， 根据新加坡官方的最新统计数据， 在新加坡５６０ 万人口中， 佛教徒占 ３３ ９％ ， 基督徒占 １８ １％ ， 穆斯林占 １４ ３％ ， 信仰道教者占 １１ ３％ ， 信仰印度教者占 ５ ２％ ， 信仰其他宗教者占 ０ ７％ ， 还有 １６ ４％ 的人被视为无神论者。在人群占比上， 华人占 ７４ ３％ ， 马来人占１３ ４％ ， 印度人占 ９ ０％ ， 其他占 ３ ２％ 。针对这一现实， 新加坡把强化社会韧性、 维持社群间的和谐与团结、 预防种族与宗教紧张和冲突视为打赢反恐战争的关键一环。在新加坡政府看来， 与恐怖主义之间的战争已超越传统安全范畴， 只有不断提高社会应对恐怖主义和极端主义的韧性， 才能团结应战。新加坡国防部兼外交部高级政务部长孟理齐博士在为 ２０１６ 年全面防卫展进行推介时就呼吁， “ 如果所有的新加坡人都为建立一个更有凝聚力和宽容的社会而努力， 恐怖组织就很难在新加坡立足并发展” 。他还解释说：“ 社会韧性就是不断经营人际关系， 打造不同族群和宗教之间的正确理解和信任。没有这样的团结和韧性， 只需一次打击， 就能制造社会裂痕， 引发相互猜忌。”

四是重视法治反恐。新加坡的法治反恐渗透着综合治理的思维， 同时， 也暗含着源头和结果治理并重的理念。首先， 新加坡的法治注重进行反恐的源头治理。 鉴于恐怖活动多源于宗教分歧与种族矛盾的现实， 新加坡依靠严厉的法律体系对可能破坏种族和宗教和谐的言行予以明确的禁止， 如 《维持宗教和谐法令》 《煽动法令》 《公共秩序法》 对此都有明确规范。其次， 新加坡的法治对恐怖主义行为保持高压态势。２００２ 年初， 新加坡内部安全局就依据 《内部安全法》 逮捕了试图发起恐怖主义行动的伊斯兰教祈祷团成员。 最后， 新加坡的法治反恐并非仅关注恐怖主义本身， 还严惩资助恐怖主义的行为。２００２ 年， 新加坡政府进行了专门的反恐立法， 通过了 《恐怖主义 （ 制止提供资助） 法》， 试图削减、 切断恐怖主义的资金来源。２０１６ 年， ６ 名在新加坡工作的孟加拉国籍劳工因资助恐怖活动， 被判监禁 ２ ～ ５ 年不等， 成为首批在该法下被指控和定罪的人士。２０１９ 年 ４ 月， 一名 ３５ 岁新加坡籍男子被诉至法庭， 他是首个在该法下被指控的新加坡人。

五是新加坡也注重通过外交手段， 开展反恐的国际合作。双边和多边合作也是新加坡恐怖主义治理的路径之一。考虑到恐怖主义的跨国性质，“９·１１” 事件后， 新加坡与马六甲沿岸三国积极开展双边和多边打击恐怖主义的合作， 并依托东盟地区论坛、 东盟 “１０ ＋ ３” 机制积极推动东南亚地区的反恐合作， 积极构建和融入全球反恐网络体系。这些作为大大提升了新加坡在情报获取、 早期预警和跨国打击方面的反恐能力。

五 他山之石：新加坡社会治理反恐的启示

新加坡社会治理路径下的反恐战略成效突出， 新加坡国民的反恐意识、 警觉性和社会韧性不断增强和提升。内政部在 ２０１８ 年 ６ 月和 ７ 月对超过 ２０００ 名 １５ 岁及以上的新加坡人和永久居民进行抽样调查， 评估国人对恐怖威胁的观感。６０％ 的人认为新加坡是恐怖袭击的目标；９７％ 的人认为所有新加坡人都应在预防和应对恐怖袭击中扮演角色；９３％ 的人认为假如发生恐怖袭击的话， 所有新加坡人应该团结， 而不论其种族、 宗教为何； ９６％ 的人愿意帮助受到袭击的其他新加坡人； ７６％ 的人相信如果他们受到影响， 邻居会提供帮助。自 ２０１３ 年以来， 在澳大利亚智库经济与和平研究所编纂的历年全球恐怖主义指数报告中， 新加坡都是最为安全的国家之一。可以说， 新加坡独特的恐怖主义治理路径取得了明显成效和举世公认的成就。对其经验的梳理如下。

一是基层组织和社会组织的广泛参与。基层组织和社会组织是国家反恐的重要助力， 它们在资源提供、 利益协调、 观念宣导方面有着政府无法触及和深入的优势。国际恐怖主义日益表现出的 “ 孤狼” 攻击方式表明仅靠单个国家力量进行反恐治理正在面临主体不对称的挑战， 因而必须引入其他主体参与反恐治理， 以弥补政府应对之不足。２０１５ 年 ９ 月 ２３ 日， 孟建柱在全国社会治安防控体系建设工作会议上指出， “ 多方参与是现代社会治理的价值取向和基本方式。要通过有效机制， 更好地组织动员企事业单位、 社会组织、 人民群众参与社会治理， 努力实现公共安全事务公共治理” ， “ 从实现社会善治出发， 引导社会成员确立共同防控风险的理念， 打造公共安全人人有责、 人人尽责的命运共同体” ，创新社会治理的过程是实现社会善治的过程， 政府和社会要各归其位、 各担其责， 而不能单纯依靠政府包打天下。

二是政府在安全治理中的主导、 引导和推动。治理虽不限于政府， 但是出自政府。反恐的社会治理和政府的主导并不必然冲突， 从某种意义上说， 社会治理的高效开展离不开政府作用的发挥。鉴于恐怖主义活动的暴力性、 跨国性、 隐蔽性等特点， 预防和打击恐怖主义涉及国家与社会、 政治、 经济、 军事、 人员以及信息等资源的动员、 调度和分配， 这一点是任何单一社会组织、 基层组织与个体无法完成的， 因而任何形式的反恐都离不开政府的参与、 规范和推动。社会组织、 基层组织和其他形式的个体单元的参与只能是政府管制的补充， 前者的反恐运作也离不开政府的引导和助力。就如在新加坡反恐过程中发挥重要作用的宗教改造小组， 虽然其是由志愿者自发组织和运营的， 但其成立的背后都由新加坡官方在推动和引导， 其成员也经常接受新加坡内部安全局的业务培训。

三是坚持法治反恐。新加坡法治反恐的开展， 是在维持和尊重国家独立主权的前提下， 在积极签署全球和地区反恐公约的同时， 注意完善和加强国内反恐的专门立法， 从而构筑起多层次的反恐怖主义法律框架。新加坡法治反恐中的综合治理思维， 如注重清除恐怖主义源头、 切断涉恐资金渠道、 挽救改造罪犯、 提倡全民参与反恐等做法， 是值得他国借鉴的。这种反恐法制体系的构建使新加坡在预防和打击恐怖主义方面有法可依， 也对潜在恐怖主义活动产生了巨大的威慑。

四是维持民族团结， 打造坚韧社会。新加坡政府认为种族和宗教都是能导致社会分化的传统断层线， 针对恐怖主义和种族、 宗教之间错综复杂的内在联系， 新加坡在反恐过程中尤其注意警惕恐怖主义的族群标签化， 避免把恐怖主义和特定宗教、 族群简单挂钩。对于新加坡而言， 就是竭力杜绝分裂社群凝聚力的 “ 伊斯兰恐惧症” 在社会滋生和蔓延。２０１７ 年 ７ 月， 新加坡总理公署部部长陈振声出席波那维斯达紧急应变日活动时指出， “ 若我们允许自己被分裂， 允许我们的社会凝聚力受到破坏， 那么就算没有发生恐怖袭击， 我们早已在打击恐怖主义的战争中输了” 。在他看来， 一旦发生恐怖袭击， 国人的 “ 最佳防御方式” 就是不让恐怖主义分子趁机破坏社会凝聚力， 应照常生活， 避免恐怖主义分子打乱原有的生活秩序。

五是注重现代信息技术在反恐治理中的应用。除了在网络空间， 尤其是重要的网络社交平台防控激进主义言行外， ＳＧＳｅｃｕｒｅ Ａｐｐ 的推出是新加坡恐怖主义科技治理的典型表现。该应用程序结合了警方的网络报案系统“ Ｉ － Ｗｉｔｎｅｓｓ” 和民防部队的 ｍｙＳＣＤＦ 紧急通报系统， 是一站式的紧急广播与通报系统。它能让警方与民防部队在重大紧急事件发生时， 第一时间发布权威信息和教导国人应对紧急情况。危急时刻， 也能让用户直接向警方或民防部队求助；当局还可以直接帮助现场公众， 教导他们应对突发情况。该应用程序所包含的 “ Ｐｏｉｎｔ － Ｓｈｏｏｔ － Ｓｅｎｄ” （ 指、 拍、 送） 功能， 可以让用户拍下现场视频或照片。内置的全球定位系统 （ ＧＰＳ） 还可以让当局掌握用户的确切地点， 并进行及时施救。如今， 这一应用程序成为新加坡反恐教育、 警民互动、 反恐全民参与、 教导国人应对紧急情况的重要平台。

六 结语

“９·１１” 事件改变了包括东南亚在内的国际社会的安全图景， 推动相关国家安全治理范式转型与再探索。尽管为伊斯兰国家所环绕， 且自身也是典型的多元民族和宗教国家， 但自 “９·１１” 事件以来， 新加坡本土没有发生一起成功的恐怖袭击。究其原因， 与新加坡当局对恐怖威胁的敏锐性和治理智慧密不可分。新加坡政治精英基于新加坡在面对恐怖袭击时的 “ 脆弱性” ， 坚信恐怖主义之于新加坡 “ 不是万一， 而是何时” 的命题。依据本国国家安全战略中的全面防卫哲学， 新加坡在采用传统民族国家管治和全球治理的安全治理路径同时， 另辟一条多元主体协同治理和综合治理的道路， 其中渗透着社会治理的思维。新加坡的安全治理取得了巨大的成功， 也正因如此， 新加坡连续多年被国际安全评测机构列入全球最安全的国家行列。

新加坡社会治理导向的恐怖主义治理范式值得我们学习借鉴。党的十八大以来， 社会治理虽然已成为我国社会建设的主流话语和方法论， 但其应用领域还有待进一步拓展， 目前， 更多地限于对传统治安问题的解决， 如李培林所指出的那样， “ 虽然从社会治理的领域来看， 过去我们比较强调社会治安和社会矛盾的处理， 特别是解决因土地征用、 企业改革、 复转军人安置等问题产生的上访和群体性事件。而从建设平安中国的总体国家安全观来考虑， 也理应把许多非传统安全问题纳入社会治理领域……要把各种新型社会风险纳入社会治理关注的问题” 。恐怖主义作为非传统安全的一种， 在实施主体、 动机、 目标、 方式、 危害性上都有着不同于传统安全威胁的特质， 新的安全威胁呼吁新的治理范式。

在恐怖主义治理问题上， 新加坡社会治理导向的安全治理理论与实践对于我们也有许多启发， 如基层组织与社会组织的充分动员、 多管齐下的综合治理思维、 结果管理与危机管理的并重等。他山之石， 可以攻玉， 在结合我国国情的基础上， 借鉴和学习他国先进的、 成功的治理经验， 对提升我国国家安全治理现代化水平、 维护国家安全不无裨益。

由于篇幅过长，省去文章注释

原标题：《集刊 | 朱大伟：观念与实践： 社会治理导向下的新加坡反恐机制建设(2020年第2期）》

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