印度在中美之间寻求东南亚的突破能成功吗?

2021-03-04 15:09 来源:澎湃新闻·澎湃号·政务

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冷战结束后,印度通过实施东向政策来取代原本消极的东南亚政策,以摆脱国内的经济困境并逐渐实现外交的自主化。2014年,莫迪政府将东向政策进一步强化为“东向行动”政策,被外界普遍视为对原东向政策的进一步强化。莫迪领导下,东向政策已全面升级为一个包含经济、军事、外交等多领域的综合性战略。目前,风云变幻的国际形势正在为印度塑造新机遇。2月25日,国务委员兼外长王毅同印度外长苏杰生通电话,双方均表达了推动双边关系重回正轨的意愿。另外,英国路透社16日报道,印度准备在未来几周内批准来自中国的新投资提议。随着中印边境局势逐渐缓和,中印关系开始回暖。中美印动态三角的不断变化将对印度在东南亚的发展产生重要影响。本文将聚焦于东南亚,尝试梳理中美影响下印度在东南亚的发展,并预测东向政策在东南亚的发展趋势。
一、印度在中美之间寻求东向政策的突破口
印度希望在东南亚施加一种独立于任何一个国家的、专属于印度的影响力。此种相对独立的政策需要印度在大国之间巧妙转圜,采取对冲性的政策。东南亚是印度东向政策的重心,更是中美之间重要的战略博弈地。在中美竞争不断加剧的同时,厘清中印、美印在东南亚地区的复杂关系,将对印度未来在东南亚的战略布局有更为清晰的认识。
(一)中印之间竞争性逐渐凸显
中美竞争加剧将直接导致印度在其中转圜的空间越来越小。2020年中印之间冲突频频,美印间的合作却在不断加强。一直在中美之间寻求平衡的印度正在不断向美国靠拢。中印双方在东南亚的竞争性越来越强。
1、“一带一路”抢占东南亚经济合作先机。印度东向政策以及之后的东向行动政策都含有嵌入东南亚经济一体化进程的目标,也是印度与东盟经贸合作最大政策动力。但是双边经贸合作发展进程并不理想。2009年印度与东盟签订双边自由贸易协定,之后双方举行了诸如农业会议、能源会议等谈判,顶层设计初步完成。虽然如此,双边经贸合作始终处于一个较低的水平。[1]从长期来看,印度可能会在经贸合作上具有一些优势,但短期内印度不太可能从中获益。[2]
相比之下,“一带一路”在东南亚的建设取得了令人瞩目的成果。在“一带一路”倡议下,“澜沧江-湄公河合作”和“中国-中南半岛经济走廊”都成效显著。1月11日至16日,国务委员兼外长王毅对缅甸、印度尼西亚、文莱和菲律宾等东南亚国家进行访问,就基础设施、贸易、疫情应对等领域展开协商。王毅在拜登上台前夕访问东南亚并提出多边主义“真伪之辩”,再次表明中国与东盟进一步合作的决心和意愿不受美印等国干扰。中国在东南亚外圈“魅力攻势”的加强,正是以“一带一路”提前破解了拜登上台后的系统性遏华风险。随着中国与东盟合作的进一步加深,印度与东盟经贸合作空间将明显受到“一带一路”的制约。
2、印度退出RCEP助力中国-东盟深化合作。即便RCEP的发起国东盟十国非常欢迎印度加入该协定,但印度最终选择了退出。印度自身的营商便利度低于大部分协定参与国,且与东盟、中国等参与国都存在贸易逆差。在RCEP推进之时,几乎整个印度都在举行抗议活动,认为加入该协定将对印度中小型企业造成打击。印度退出RCEP很大一部分原因是出于自身经济状况的考量,加入该协定对于印度来说成本太高且并不一定能从中获益。但是,从地缘政治的角度,退出RCEP对印度将是一种损失。中国在RCEP中的存在完全契合“一带一路”倡议,该协定将加强中国在东南亚乃至世界经济中的地位,深化中国与参与国特别是东盟之间的经济合作。印度被排除在协定之外,不仅使其成为全球大国的战略野心受挫,还给予了中国加强地区影响力的契机。
3、印度对南海事务表现出积极姿态。南海地区中所掺杂的复杂的国家间利益关系为印度提供了机遇。南海丰富的油气资源正在成为周边各国的争夺对象,而中国对南海主权的捍卫从某种程度上成为了美印等国家牵制中国的一张牌。印度想要成为全球大国,插手南海事务将是其良好的“试验场”。印度一直在加强与东南亚相关国家之间的军事和经济合作。军事方面,2000年印度与日本、韩国、新加坡等国在南海举行了军事演习。2007年印度与美国、澳大利亚、日本及新加坡又在孟加拉湾举行了军事演习。此外,印度还在向越南等东南亚国家出售武器,并将东南亚作为未来关键的武器出口市场。经济方面,印度参与了越南在南海的油气开发项目,并持续扩大对越南等国家的油气资源投资。除与东南亚国家外,印度在南海事务中还积极与美国、日本等国进行合作。如举行军事演习、在南海问题上达成“共识”等。
对于印度来说,积极参与南海事务有诸多利益。第一,印度可以利用中国与东盟国家间的领土争端来加强印度在东南亚的存在,深化印度与东盟间关系。第二,巧妙利用南海争端将有助于印度与东南亚相关国家共同勘探和开发油气资源,加大在经济方面的合作。第三,印度对南海争端的干预有利于保证其南海的所谓“航线自由”,从而保障其海上能源供给通道的安全。虽然杜特尔特上台后南海局势有所缓和,中国也在与东盟国家积极推动“南海行为准则(COC)”,但印度或将成为其中的“搅局者”之一。未来,中印两国在南海问题上的分歧将越来越大。
4、中国与美印等国在东南亚的“技术合作争夺战”即将打响。在技术越来越成为大国竞争刚需的背景下,美国正在邀约盟友及相关国家构建起“技术防线”以对抗中国。“布拉格5G安全大会”的召开、提出建立人工智能领域的同盟等一系列事件表明美国正在构建以技术为核心的新的霸权体系。在印太地区,以反华为主要目标的美澳印日四方机制重启,美国打造“亚洲北约”的野心逐渐显露。该机制的反华色彩或将在技术领域进一步凸显,并致力于吸引更多意识形态一致的“民主”国家加入,深化机制内国家技术的互通性,在印太地区打造将中国排除在外的技术合作网络。印度作为该机制的创始国之一,其禁止华为5G、禁用多款中国APP的行为已经逐渐拉开了技术战争的序幕,而东南亚将是这场战争的中心。
5、印度媒体、智库在国内掀起反华浪潮。印度媒体与智库对中印关系发挥着重要作用,但往往容易被忽视。印度媒体方面,近年来所涉报道均刻意歪曲事实,“辱华”、“反华”成为印度媒体涉华报道的基调。以加勒万河谷冲突为例,冲突爆发时几乎所有印度媒体均报道称中方首先打破现状。在2月19日中方披露该冲突伤亡人数后(牺牲4人,受伤1人),《印度快报》却将死亡人数认定为5人,《印度经济时报》则称有45名中国军人在冲突中牺牲。此类刻意歪曲事实,抹黑中国的报道在印度媒体中已是屡见不鲜。印度智库也在发布反华辱华的文章和报告。观察家基金会、国防与分析研究所、政策研究中心等都在宣扬“一带一路债务陷阱”、“战狼外交”,大部分文章认为发展印美关系疏远中国才是印度的最佳战略选择。
印度媒体和智库或将从两个渠道影响印度政府对华政策,进一步压缩中印在东南亚地区的合作空间。第一是制造国内舆论压力。媒体和智库作为印度民众接触国际新闻的主要渠道,长时间的歪曲性报道已经刮起了一股不会轻易退去的“反华浪潮”。这股浪潮所造成的反华舆论将为印度政府战略决策带来巨大压力。第二是通过印度智库直接影响决策层。一些印度智库与印度决策层有着千丝万缕的联系,例如最有影响力的观察家基金会与印度政府的关系。2016年,苏杰生任外交秘书时,印度外交部与观察家基金会联合举办了“瑞辛纳对话”,多国领导人前来参加。2019年,苏杰生升任印度外交部长后,其子德鲁瓦数月后被任命为观察家基金会美国项目负责人。随后德鲁瓦经常作为观察家基金会代表公开露面,发表政治见解。该智库与印度政府的微妙关系或将使其直接对决策层产生影响。
(二)美国对印度的“双刃剑”效应
本世纪初,中美印三方都保持着相对友好的关系。但随着时间推移,“三角动态局势”开始发生变化。美国遏华战略与印度增加地区影响力的需求一拍即合,中美关系和中印关系恶化后,只有美印关系仍在稳步发展。去年美日印澳四方机制重启,矛头直指中国。印美之间多次举行联合军演,强化军事合作。美国正在为“全球印度”助力。
关键在于印度向美国靠近的程度。“选边站”的印度并没有“站稳”,中印之间地缘政治利益与经济利益联系密切,印度并不着急与中国脱钩。谋求战略自主的印度需避免过度依赖美国,未来是否会有所回摆仍有待观望。随着拜登对多边主义的加强,中美之间很可能陷入一种不仅仅是脱钩的新型复杂关系。中美关系的重新定义或将塑造中美印战略三角的“新平衡”。
1、中美竞争为东向政策打造“可乘之机”。美国并不排斥印度在东南亚影响力的扩张,而是支持印度在地区内扩张影响力。从奥巴马时期“亚太再平衡”战略开始,美国就一直在帮助印度成为全球大国。“东向政策”向“东向行动政策”转变最早便是由时任国务卿希拉里在2011年访问印度时提出。此后,美国大力支持印度成为安理会常任理事国,多次举行联合军演,并与印度签订了诸如《亚太和印度洋地区联合战略愿景》、《印美防务合作框架协议》等文件。2016年,印美《后勤交流备忘录协定》标志着双边军事合作的再升级。2017年,特朗普政府正式提出将用“印太”取代“亚太”,印太战略的提出更加突出印度在其中的重要性。2018年,印美首次举行国防外交“2+2”谈话,强调加强印太合作。2020年10月,印美再次举行部长级对话。
从“亚太再平衡”到印太战略,美国遏制中国的意图越来越露骨。中美之间的竞争关系正是印度增加地区影响力的“启动阀”。虽然印度并不希望中美间竞争升级为军事冲突破坏周边稳定,但中美间的合作关系对于印度来说将更为不利。拜登上台后仍将遏制中国作为对外政策核心并称中国为“最严重的竞争对手”,预计美国仍将为印度参与地区事务提供支持。
2、东向政策与印太战略存在不可调和的内在冲突。美国印太战略以大国外交为核心,虽然具有拉拢印度并遏制中国的意图,但本质上是为了增强美国在印太地区的领导力并建立一套以美国为中心的印太秩序。相反,印度东向政策强调以东盟外交为核心,谋求的是印度在相关地区的战略自主。从美国的角度看,印度作为其印太战略的重中之重,美国帮助印度扩张自身影响力目的在于增强印度对美国的依赖性并借印度之手牵制中国。从印度的角度看,印度的目的仅是借美国之手向东扩张影响力并避免印太的“美国中心化”。美印两国虽在实施各自战略的过程上具有契合性,但最终实现目标并不一致。因此,虽然莫迪“东向行动”政策实施后美印间战略互动频频,但印度在某些东南亚相关问题上仍不时向中俄回摆以谋求外交的独立自主。2016年,莫迪在香格里拉对话上提出“印太”不是战略,而是地理的区域。强调东盟是印太地区的中心,应增强地区包容性和开放性。这显然与美国印太战略不同,印度并不希望美国在相关地区过多的干预,“印太”不需要美国“领导”。美国印太战略的实施在一定程度上构成了对印度东向政策的威胁,即便这种威胁十分有限。
(三)东盟对印度参与地区事务持积极态度
东南亚对中美两国来说都有着重要的战略意义,而印度在其中扮演的“平衡者”角色恰恰是最受东盟欢迎的。印度在中美之间寻求平衡的过程将为印度提供东向政策在东南亚地区的突破口。
1、“大国平衡”政策为印度搭建发展平台。即便中国“一带一路”建设在东南亚取得了巨大的成功,东盟也不希望仅仅与中国进行合作。东盟与各个大国进行经济合作都持一种积极的态度。东盟需要在大国之间谋取平衡而不是“选边站”。一方面,引入各级力量进行平衡可以最大程度地实现地区利益的最大化。另一方面,东盟也必须避免对任何一个国家的过度依赖。在这样一种政治因素的作用下,东盟十分清楚印度在实现对华制衡方面的作用,印度东向政策在东南亚具有发展的潜力。
2、保持东盟“中心性”需要印度。东盟实施“大国平衡”政策,目标之一便是保持在印太地区的中心地位。中美在东南亚的战略竞争使得东盟能够“左右逢源”,从中美双方都能取得好处。问题在于,这种竞争很可能发生反噬的效果——中国或者美国最终将取代东盟,在印太地区发挥实质上的领导作用。因此,东盟十分看重印度、日本以及澳大利亚在地区中的存在。东盟“小马拉大车”的前提是构建一个多极的印太平衡体系。东盟所掌握的引入各级力量的“启动阀”,也正是东盟维持自身中心地位的“掌中宝”。对于东盟来说,印度在其中发挥的作用还远远不够。
二、现状为东向政策施加压力
上文提到,中美竞争为印度提供了扩张地区影响力的机会,东盟也对引入印度进行地区力量平衡持积极态度。对于印度东向政策来说,千载难逢的机遇已经来临。尽管如此,仍有诸多障碍亟待解决。
(一)不结盟政策成为束缚印度外交的缰绳。尼赫鲁制定不结盟政策是利用该政策来谋求一种中立地位,使得印度避免卷入战争冲突之中,最终借助这种中立平衡的状态来促进印度自身的经济发展。但莫迪对于尼赫鲁的不结盟政策一直持怀疑态度。2015年万隆会议69周年纪念峰会上,不仅莫迪本人没有出席,印方代表也全程没有提到总理尼赫鲁的名字。印美《后勤交流备忘录协定》的签订进一步标志着不结盟政策的偏离。在这样一种情况下,不结盟政策实际上已经成为束缚印度外交的缰绳。中印关系的恶化和印美关系的加深标志着印度已经“选边站”,不结盟政策“保持中立地位”初衷已不再具有意义。僵化的不结盟政策需要更加注重灵活性,搭建一种“准联盟”或废除不结盟政策对印度而言并不是一个糟糕的选择。
(二)新冠疫情造成的经济重创减缓东向政策实施进程。印度经济增速自2018年就开始逐步下滑。疫情暴发后,2020年4月至6月印度GDP总额仅为26.9万亿卢比,比上年同期下滑了23.9%,实现了印度自1996年发布GDP数据以来最大的跌幅。[3]目前印度疫情形势虽有所缓和,但新冠疫情所带来的经济损失是巨大的。完善基础设施、放松贸易限制以加速国内经济回暖将是印度的首要目标。在国内经济前景堪忧的情况下,以积极融入区域经济一体化为目标的东向政策必然受阻。虽然东向政策所涉国家对于印度来说是一个巨大的潜在市场,未来甚至可以成为稳定的资金来源,但需要大量的资金投入且在短期内并不一定有所回报。因此,在印度经济回暖之前,该政策的实施进程将在一定程度上减缓。
(三)环孟机制发展迟滞。环孟机制(BIMSTEC)对于印度东向政策来说具有重要意义,它是南亚和东南亚地区第一个跨区域性经济合作组织,是连接南亚和东南亚的重要合作桥梁和纽带。该组织既包含了南亚和东南亚国家,又将巴基斯坦排除在外,是印度实施东向政策的绝佳平台。但就目前来看,该组织长时期处于发展缓慢、机构效率低下、机制运行不畅等困境当中。决策机制设置不合理、知名度低、各国参与热情低等一系列因素直接造成了该组织并没有发挥其本应发挥的作用。
三、推进东向政策在东南亚持续发展是实现全球印度的重要一步
东向政策在东南亚的发展将成为印度向全球大国转变的关键。印度未来在东南亚的政策走向对于我国来说具有重要意义,本文将对其进行粗略预测。
(一)以政治合作为基础,积极融入印太经济圈。中美竞争、东盟“大国平衡”等政治因素已经为印度铺好了向东南亚延伸影响力的道路。在此基础上,经济领域将成为东向政策在东南亚发展的第一抓手。自莫迪“自力更生的印度”计划实施以来,国内经济改革正在有条不紊地进行。在经济改革初见成效后,印度将更加积极主动地加入印太经济圈,实现区域经济一体化,并在条件成熟时考虑重返RCEP。
(二)寻求与部分国家建立联盟或准联盟关系,但实现的可能性不大。印度很可能废除不结盟政策或发布“不结盟3.0”政策来进一步增强不结盟政策的灵活性。在中国崛起的大背景下,印度在区域内受到的威胁也越来越严重。印度未来可能将与美国、东南亚或南亚的一些国家建立联盟或准联盟关系。即便如此,这样一种构想仍将面临印度国内压力和对象国是否具有相应意愿的难题。
(三)重振环孟机制,依托环孟机制作为东向政策实施的平台和抓手。该组织的发展迟滞并不意味着其丧失了发展潜力。相反,从各国的需求来看该组织发展潜力巨大。泰国、孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔、不丹等国对区域合作的迫切性使得各国对该机制都持积极态度。参与国中,由于政变的发生,只有缅甸对该机制的态度还尚未可知。如果印度未来能够在该组织中进一步发挥带头作用并进行相应改革,环孟机制无疑将成为东向政策的有力抓手。相比于南亚区域合作联盟,环孟机制巧妙地避开了巴基斯坦,并具有向东延伸的特殊优势。在全球化削弱区域多边主义兴起的时代下,未来印度或将继续发挥在该机制中的领导地位并对该机制进行改革,吸引更多的国家加入并深化区域多边合作。
(四)进一步介入南海地区的事务,增强在南海地区的军事存在。近年来,海上安全在国家安全中的作用愈加凸显。中国的崛起引发了包括印度在内的各国对海上安全的担忧。这为印度提供了与东南亚国家在军事领域合作的契机。印度或将通过南海争端来牵制中国并发展与越南、印尼、新加坡等东南亚相关国家的关系,加大对相关国家南海海域油气资源的投资。为了保障所谓的“航道安全”,印度将加大海上安全合作力度,与相关国家拓宽在军事领域的合作,甚至于增加在南海的军事部署,在南海进一步扩大自身话语权和影响力。
(五)加强与美国及东南亚“民主”国家在技术领域的合作,与中国展开技术竞争。技术特别是高科技在大国博弈中的地位与日俱增,拥有领先世界的科技从某种程度上反映着国家的实力。中国5G技术的领先为美印等国造成巨大压力。对于印度来说,与中国展开技术竞争不仅有助于增加全球影响力,还对国家安全有重要意义。未来,印度或将与美国、东南亚部分国家深化技术领域合作,构建起对抗中国的互联互通技术合作网络。一方面,各国深化合作将有助于本国在技术领域实现突破;另一方面,在越来越多的先进武器需要以技术为支撑的背景下,互联互通的技术合作网络将为构建共同防御体系打下基础。
(六)在不影响印美友好关系的前提下尽量避免美国对地区事务的过多参与。美国印太战略与印度东向政策具有一定的竞争性,印度谋求区域内影响力扩张及战略自主,而不是由美国来代替印度。因此,印度的大国雄心本质上不希望在印太地区建立由美国主导的印太秩序,其也不希望美国过多的参与地区事务。在保障印美关系的前提下,印度或将谋求属于印度自身的“印太外交”,不排除向中国适当回摆的可能。
四、结语
总的来说,中美印“动态三角”对于印度在东南亚的发展起到了决定性作用。对于这一“动态三角”未来走向还具有不确定性,也就导致了东向政策在东南亚的发展还具有不确定性。但中国崛起已然成为事实,印度加强与东南亚各国合作以遏制中国的大方向很难会改变。

(作者:张博易,北大国关院-腾讯“一带一路”大数据创新项目课题组成员。本文仅代表作者个人观点,与北京大学区域与国别研究院立场无关,文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。)
 
参考资料

[1] Amitendu Palit, India-Southeast Asia Relations: Enhancing Mutual Benefits, Brookings Institution India Center, May 20,2018.
[2] 张建岗《印度与东盟关系: 来自印度学界的视角》,载《东南亚研究》,2019年第1期。
[3] 杨晓萍《新冠疫情下印度的国内国际形势》,载《军事文摘》,2020年11月。
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