【动态与趋势】新冠肺炎疫情下南非政治发展动向 ｜中国投资

原创 张凯 中国投资参考

如果南非政治层面的改革举措得到有力贯彻，或将为后疫情时代的“新经济”建设创造有利的政治生态

●打击腐败成为优先政治议程

●提高政党政治运行的透明度

●选举制度改革提上日程

2020年突如其来的新冠肺炎疫情全球大流行使南非遭受重创。从新冠肺炎确诊病例和死亡人数来看，南非在非洲国家中排在首位。受疫情影响，世界各国纷纷采取不同程度的封禁政策，全球生产链、供应链和价值链深受冲击。在此背景下，南非经济陷入严重衰退。南非统计局最新数据显示，2020年南非经济收缩7%，这是自1946年以来该国最大幅度的经济下跌。南非政府为缓解疫情压力，出台了总计5000亿兰特的史上最大规模的社会经济救助计划，但是公共开支的扩大又不可避免地会导致债务规模的持续攀升。显然，在疫情影响下，南非久拖不决的贫困、失业、不平等顽疾会进一步加剧。虽然疫情造成的挑战主要体现在经济社会层面，但是疫情下政治层面的发展态势也同样需要给予高度关注，其发展动向会对南非未来经济社会发展前景产生关键影响。自新冠肺炎疫情发生以来，南非政治发展进程中有三方面的动向值得关注。

打击腐败成为优先政治议程

近年来，腐败已成为南非执政党非洲人国民大会（简称非国大）面临的严峻挑战，特别是围绕资本对政党、国家权力机关以及国有企业“围猎”而形成的“国家俘获”（State Capture）问题，已成为政党博弈和社会媒体关注的焦点。腐败以及围绕腐败所展开的权力争斗，不仅损害了非国大的执政形象，而且拉开了其与民众的情感距离，这也是近年来该党支持率有所下降的主要原因之一。自2017年底在非国大五十四大上当选党主席和2018年初接替祖马成为南非总统以来，拉马福萨高度重视反腐问题，通过加强党内纪律建设、提高执法机构效率、深化国企改革等举措，系统性打击各领域的贪腐行为。这些举措取得了一定成效，根据透明国际（Transparency International）发布的全球清廉指数，在2019年全球198个国家的排名中，南非位列第70名，这比2018年的第73名有所提升。

尽管如此，腐败之风并没有得到有效遏制，2020年新冠肺炎疫情暴发后，媒体曝光了一系列与疫情防控物资采购相关的腐败活动，其中不乏非国大政府高官。拉马福萨总统为此专门成立由9个国家机关组成的协调中心，通过加强执法机构的集体努力，共同预防、调查和起诉与新冠肺炎疫情相关的腐败案件。与此同时，拉马福萨签署声明，允许特别调查组（Special Investigating Unit）对非法使用新冠肺炎疫情相关资金的行为展开调查。根据特别调查组公布的数据，经过为期6周的调查，共有700家公司因与个人防护设备合同有关的投标违规行为而受到调查，涉案合同金额超过了75亿兰特。

除了政府层面的应对外，涉疫腐败案的曝光引起了非国大的高度警惕。2020年8月，拉马福萨以党主席的身份发表致全体党员的公开信，声称非国大已严重陷入南非的腐败问题之中，并将涉新冠肺炎疫情腐败称作“不可原谅的背叛”。同年8月28—30日，非国大全国执委会召开线上会议，在讨论疫情防控、经济恢复等问题基础上，专门就打击腐败作出决定，其核心要点是：凡是正式受到腐败或其他严重犯罪指控的党员干部必须立即停职，直到相关案件结案；被举报涉嫌腐败或其他严重犯罪的党员干部必须向廉洁委员会作出解释，不能作出合理解释的或遭停职；被判处贪腐或者其他严重犯罪的党员干部必须辞职，并依据党章接受党内纪律处分。此次会议被视为非国大反腐行动的转折点，同时将非国大与贪腐分子划清了界限。2021年初非国大庆祝建党109周年，发表“团结、革新与重建”声明，强调要加强廉洁委员会建设，使其能够果断采取行动，处理党员干部队伍中的腐败和不法行为；同时再次重申，凡是被指控或举报涉腐的党员干部应立即向廉洁委员会作出解释，否则会面临纪律处分；当党员干部面临纪律调查或诉讼程序时，如果无法给出合理的解释或者没有主动停职，将会被立即停职。

对非国大而言，打击腐败既关乎其长期执政，也关系到其推动建设民族民主社会的目标能否实现。拉马福萨政府明确表示要对腐败零容忍，承诺要为执法机构提供一切必要支持，打击全社会范围内的腐败行为。在2021年2月发表的国情咨文中，拉马福萨明确指出，腐败是南非实现增长和发展的最大障碍之一，强调要建立全国反腐咨询委员会（National Anti-Corruption Advisory Council），监督全国反腐败战略的执行，同时设立一个独立的法定反腐败机构，直接向议会负责。非国大也在建党109周年之际展示反腐决心，强调要加强党内纪律建设，强化廉洁委员会功能，净化党内政治生态。虽然非国大党内围绕腐败问题还存在明显的派系争斗，但毫无疑问打击腐败已成为非国大和拉马福萨政府的优先政治议程，这意味着未来一段时间内围绕反腐所形成的法律制度、执法机构等将得到进一步强化，这对非国大进一步巩固执政基础、深化与民众的联系具有重要意义。

提高政党政治运行的透明度

自2016年以来，一些社会组织通过法律诉讼的方式，要求政党向社会公开资助来源，以提高政党政治运行的透明度。在此背景下，如何既保证政党获得资助，同时又使募集资金在阳光下进行，成为南非深化民主政治改革必须予以回应的问题。2017年6月，南非国民议会专门就政党资助问题成立特设委员会，其主要使命就是围绕如何向在国民议会和省议会中拥有席位的政党提供资助问题提出意见和建议。同年8月，该委员会同意废除现行的1997年代表性政党公共资助法案，并要求国会法律服务局起草新的政党资助法案。2018年，新的政党资助法案分别经国民议会和全国省务会通过，并于2019年提交给拉马福萨总统批准。2021年初，拉马福萨总统签署关于启动政党资助法案的声明（2018年6号法案），该法案将于4月1日正式生效。

政党资助法案主要是为了解决向政党提供公共和私人资助的规范问题，并根据相关要求向社会披露资助信息，其关键的法律条款主要涵盖三个方面：

首先，设立新的代表政党基金（the Represented Political Party Fund），该基金主要是向在国民议会和省议会中拥有席位的政党提供公共资助，资金来源主要是国会拨款，其中三分之一的资金按照公平原则在代表政党中平均分配，三分之二的资金按照各政党在国民议会和省议会中拥有席位占总议席的比例进行分配。之前，公共资助资金的10%进行公平分配，90%按比例进行分配。新法案对公共资助分配标准的调整降低了比例分配的比重，增加了公平分配的比重，这显然是在向国民议会和省议会中的小党进行政策倾斜。

其次，设立多党民主基金（the Multi-Party Democracy Fund），该基金由独立选举委员会管理，主要从公司、个人及其他组织等获得捐款，并将所获资金按季度分配给在国民议会和省议会中有代表的政党。多党民主基金的资助标准与代表政党基金一致，即三分之一的资金公平分配，三分之二的资金按照各政党在国民议会和省议会中所拥有席位占总议席的比例进行分配。多党民主基金为私人捐款提供了独特渠道，捐助者不需要直接与政党接触，也不需要独自披露资助信息。

最后，对政党募集的私人捐款进行管理，包括要求政党和捐助者每年将超过门槛的资助数额进行披露，同时对私人捐款的来源和使用施加某些限制。例如，法案规定，如果政党每年接受的私人捐款、私人捐助者单独或累积提供的资助超过10万兰特（包括实物捐助），那么接受捐款的政党和私人捐助者需要向独立选举委员会披露资助信息，独立选举委员会在网站上向社会公布的同时，还需向议会提交关于政党资助的年度报告。此外，政党不得从南非国家机关、国有企业以及外国政府或政府机构、外国个人或者实体等渠道获取捐款， 但是可以接受外国所提供的关于党员干部培训、政策制定等方面的支持。

从制度设计的角度看，新政党资助法案的实施，无疑将使南非政党政治的运行更加规范和透明，特别是政党资助法案对于信息披露的规定，有助于提高公众的知情权和监督权，增进民众对政党政治运行的信心。但是新法案对私人捐款、外国捐款施加的种种限制，也会对政党的筹资能力形成制约，如果两大基金无法提供充足的资金保障，必然会对政党开展政治活动、进行选举动员等形成掣肘。

选举制度改革提上日程

自1994年民主转型以来，南非在全国和省议会选举中一直实行封闭名单比例代表制（Closed-list Proportional Representation System）。根据这一制度安排，选民选举的不是个人，而是政党。每次选举前，每个政党会向独立选举委员会提交该党派往议会的候选人名单。这一名单是封闭的，即名单由政党推选，公众无法对名单的产生施加影响。与此同时，个人无法作为独立候选人直接参与竞选国会议员或者总统，必须首先加入某个政党并通过政党的候选人名单进入议会。政党根据所获选票比例分配在国民议会和省议会中的席位。与全国大选不同，在地方市政选举进程中，南非实行混合比例代表制（The Mixed-member Proportional System）。根据这种制度安排，地方市政被划分成单一成员的地理选区。选民有两个投票箱，一个是选举个人代表他们所在的地理选区，另一个是选举政党。立法机构中的席位一般会平等分配，一半从地理选区中选举产生，另一半根据政党得票比例选举产生。通过这种方式，选民得以维持与其所在地区的代表间的联系，同时也可确保立法机构的构成与总体的选举结果是成比例的。

在全国和省议会选举层面，一些人认为封闭名单比例代表制只能使当选议员对其所属政党负责，而无法确保其对选民负责。面对诸如此类的争议和质疑，南非政府于2002年任命了一个委员会，专门调查选举制度改革问题。最后该委员会提议，将国民议会400个席位划分成两部分，其中300个议席经多成员的选区选举产生，南非全国划分为69个选区，每个选区选举产生3—7名议员；另外100个议席将按照政党得票率按比例进行分配。但是该委员会的提议未被非国大政府采纳。

南非政府虽然在选举制度方面维持了现状，但是关于深化选举制度改革方面的讨论一直没有中断。近年来，民主联盟、人民大会党、“一个南非运动”等政党都围绕选举制度改革提出了自己的立场和建议。南非的一些智库也围绕选举制度改革开展了相关研究工作，如2020年9月南非种族关系研究所发布题为《南非的选举改革：时机已到》的研究报告，对不同选举制度的利弊进行了比较分析，并针对南非国情就选举改革问题提出了建议。除了政党和智库层面的讨论外，对选举改革问题的直接推动力来自2020年南非宪法法院的一项裁决。这项裁决认为，1998年选举法第73条违宪，该条款规定成年公民只能通过其所在的政党才能被选举进入国民议会和省议会。基于此，宪法法院要求国会在2年内对选举法进行修订，以使独立候选人可经选举进入国民议会和省议会担任公职。宪法法院的裁决正式将南非选举制度改革提上了日程。

2020年底，执政党非国大发布讨论文件，其中第12章专门就选举制度进行了讨论。除了政党资助外，当前南非选举制度改革问题主要涉及两个方面，一是独立候选人能否参选问题，二是全国和省议会选举与地方选举可否同步举行的问题。从宪法法院的裁决和非国大讨论文件的立场看，未来选举制度改革的总体方向会继续坚持比例代表制的原则，但或将为独立候选人参选开辟空间并提供法律上的保障。

总体来看，此次疫情对南非经济社会发展进程造成了严重冲击，南非政府在积极应对疫情和恢复经济发展的同时，围绕反腐败问题出台了一系列举措，执政党非国大也针对党员干部贪腐违法行为作出诸多决定，加之政党资助法案的生效以及选举制度改革提上日程，南非政治改革在疫情背景下取得积极进展。如果南非政治层面的改革举措得到有力贯彻，或将为后疫情时代的“新经济”建设创造有利的政治生态。

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