赵治纲：我国地方政府债务管理框架的重构与风险防范

摘 要

在以推动高质量发展为主题，以构建新发展格局为主线的大背景下，我国政府债务管理需要新框架，债务风险防范化解需要新思路。按照2019年实施的政府会计准则所提供的政府负债信息，难以满足地方政府债务管理实践的现实需求，需要进一步对地方政府债务管理涉及的核心概念进行梳理和界定，并从政府会计和政府债务管理融合的角度设计地方政府债务管理新框架，在此基础上，对风险防范化解策略进行优化调整。

关键词

预计负债；政府或有债务；融合；债务管理

赵治纲

中国财政科学研究院

财务与会计研究中心负责人、研究员

一、引言

突如其来的新冠肺炎疫情对2020年全球经济带来了巨大冲击，主要经济体经济增速大幅下滑，各国政府债务规模大幅攀升，政府债务风险水平处于历史高位。从我国经济和政府债务水平看，风险也不容忽视。尽管经济得到了全面复苏，但疫情和经济总体形势依然复杂，不同地区的经济复苏和增长仍不平衡，尤其是，部分地方政府财政收支矛盾日益尖锐，地方财政进入了紧平衡的发展常态，潜在的或有债务规模可能激增并加大债务风险。在此背景下，现行以确定性债务为主导的债务管理模式面临着严重挑战，债务风险防范策略亟需适时调整。

从我国地方政府债务管理的现实来看，当前纳入债务系统进行统计的政府性债务主要是政府债券和隐性债务，没有包括不确定性的政府或有债务，这实际上低估了我国地方政府的债务规模，不利于进行债务监测和化解风险。而按照西方的公共部门债务口径将所有融资平台公司的债务甚至所有国有企业的经营性债务包括进来，则又严重高估了地方政府的实际债务规模。因此，我国政府债务管理迫切需要深化对政府债务涉及的核心概念的研究，特别是对当前尚未纳入地方财政债务监测系统中的“政府或有债务”及其关键问题进行深入研究。

2019年全面实施的政府会计准则，虽然在借鉴国际公共部门会计准则的基础上建立了以权责发生制为基础的政府会计准则和报告体系，但是各级政府所编制出的政府资产负债表上的负债数据与地方政府财政口径的债务统计数据存在较大差异。政府综合财务报告提供的政府负债信息缺乏宏观决策价值和债务风险管理应用价值，这就迫切需要从政府会计和政府债务管理充分融合的角度来研究提出符合我国国情的地方政府债务管理新架构。为此，本文从我国地方政府债务管理现实需要出发，对地方政府债务管理涉及的核心概念进行系统梳理和进一步界定研究，在现行政府会计准则的基础上，完善政府或有债务概念的界定和分类，特别是对关键领域的政府或有债务进行探讨和合理界定。在此基础上，探讨如何建立地方政府债务管理新框架，并提出风险防范化解新举措。

二、政府债务管理涉及的核心概念及进一步界定

(一) 核心概念的界定

从涉及的核心概念来看，政府债务管理至少涉及“政府”“负债”“债务”“或有负债”和“或有债务”等概念。目前我国现行政府债务管理采用的概念和标准与政府会计准则及其标准相脱离，学界的研究和政府债务管理实际也存在较大差异。为此，要进一步厘清各概念的内涵和外延。

1.政府主体与公共部门的概念区分

清晰界定政府主体概念是政府债务管理的前提。何为政府主体？学界目前公认的政府主体包括狭义政府和广义政府，狭义政府部门即通常所称的行政部门。广义政府部门由狭义政府部门和政府控制的非市场非盈利机构构成。我国政府控制的非市场非盈利机构包括事业单位和社团组织等非盈利机构。在目前关于政府主体的研究中，国内外学界对狭义和广义上的政府部门两个概念的界定比较统一，但对于公共部门尤其是公共公司是否构成政府主体这一问题，国际机构的观点和国内研究存在较大的出入。由此，政府债务规模的统计也就存在一定的争议。

(1) 政府会计准则中的“政府会计主体”

我国《政府会计准则——基本准则》中对政府会计主体进行了明确定义，即政府会计主体指各级政府、各部门、各单位。其中，各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。由此可见，我国政府会计准则需要编制政府会计报表的主体跟当前地方政府的债务统计对象，尤其跟国际机构认定的政府主体存在明显差异。

(2) IMF的“广义政府”

国际货币基金组织（IMF）对“广义政府”进行了定义，即广义政府部门包括所有政府单位和所有由政府单位控制并主要由政府单位提供融资的非市场、非营利机构。公共部门包括:政府机构单位、政府控制的非营利组织、政府控制的公司或准公司。政府控制的公司或准公司包括:地方政府融资平台公司（LGFV）、公私合营模式（PPP）项目、政策性银行、政府性基金（GGF）及特殊项目建设基金（SCF）。

(3) IFAC的“公共部门”定义

国际会计师联合会（IFAC）下属的国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）高度关注“广义政府部门”财务信息的披露，对那些选择披露广义政府部门的信息并按权责发生制编制财务报告的政府提出了要求。广义政府部门中包括那些由政府控制的主要从事非市场活动的实体。目前，在许多国家和地区，政府制定预算、评估绩效和债务管理等等都是以统计学为基础进行的。

(4) 中国社会科学院NIFD的“主权部门”

中国社会科学院国家金融发展与实验室（NIFD）提出了主权部门（又可称为“广义政府”）的概念，主权部门包括中央政府、地方政府、国有非金融企业、行政事业单位、中央银行以及国有金融企业。由此可见，NIFD在进行政府债务研究时，采用的是“主权部门”的概念，将政府控制企业的债务纳入到政府债务中进行统计分析。

通过上述对债务的主体“政府”相关概念的比较可以看出，国际通行的“广义政府”和“公共部门”是基于政府控制的视角来界定的，具有一定的借鉴意义。但考虑到我国政府管理体制和国有企业的特殊性，用国际通行的广义政府和公共部门概念显得过于宽泛，用政府会计准则中的“政府会计主体”这一概念虽然较为准确但是也不全面。综合上述两类概念，可以认为，政府主体不仅包括各级政府及其组成部门和事业单位、社会团体，还应包括未改制转型的地方政府融资平台公司，至于完全市场化运作的地方国有企业（含地方国有金融企业），尤其是完全剥离了政府融资职能且已实质开展公司化、市场化运作的地方融资平台公司，以及公司化改制的事业单位都不应纳人政府主体。

2.涉债概念的区分

(1) 负债和债务的概念区分

在政府债务管理研究和实践工作中，还应对负债和债务两个概念进行有效区分。首先，负债的概念及内涵要大于债务。我国政府会计准则中明确了负债的定义，即“负债指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。”可见，负债是一个会计学概念。负债在会计学中资产负债表里面体现为“负债合计”，即总的负债，负债包括了没有带息的经营性负债（如政府应付账款等）和带息负债（政府短期借款和政府债券等）。债务则是债权人按照合同约定向债务人提供资金以获得利息，且债务人承诺在未来某一约定日期偿还这些资金（承担偿付责任）。可见债务从属于负债，债务一般指向外部借人资金而形成的带息负债。

(2) 政府负债和政府债务的概念区分

按照政府会计准则的规定，政府负债包括了各类政府会计主体所承担的负债。目前政府资产负债表中的政府负债包括经营性负债、融资形成的确定性政府债务和“预计负债”，这跟目前地方政府债务管理中的政府债务存在较大差异。地方政府债务管理中大多使用“政府性债务”这个概念，政府性债务则包括由政府承担直接偿还责任的债务（政府直接债务）和负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务。显然，政府负债与政府债务的概念及包括的范围差异较大。

(3) “预计负债”概念及负债分类

当前政府会计准则中“预计负债”是指满足负债确认条件的或有事项所形成的负债。常见的或有事项主要包括:未决诉讼或未决仲裁、对外国政府或国际经济组织的贷款担保、承诺（补贴、代偿）、自然灾害或公共事件的救助等。这些或有事项的潜在义务在满足负债第三条的确认条件时应确认为“预计负债”。政府主体的负债又分成流动负债和非流动负债，不仅包括了偿还时间和金额确定的负债，也包括了或有事项形成的“预计负债”，主要内容如表1所示。

从债务管理角度看，“政府或有债务”不仅包括确定性极高而确认为“预计负债”的或有事项，还应包括不确定性很高，且其最终是否成为现实负债有待进一步证实的其他或有事项。但按照现行政府会计准则“预计负债”的确认和计量标准所披露的预计负债金额，很难客观反映地方政府的或有债务情况，或有债务也未纳人地方政府的债务管理框架中。此外，政府资产负债表中的“负债”没有包括“隐性债务”，政府会计主体自身很难依照举借债务的方式来认定债务的类型，这就意味着当前按照政府会计准则编制的政府资产负债报表缺乏债务管理和风险预警价值。

3.“隐性债务”概念的进一步讨论

近年来，政府隐性债务引起了高度关注，隐性债务的风险化解成了地方政府债务管理的工作重点。当前学界和实务界对“隐性债务”的统计和计量存在很多争议，部分学者甚至将“隐性债务”和“或有债务”混用，进而估算得出的隐性债务规模存在巨大差异。从学界已有的研究来看，刘尚希认为，“隐性债务大都是政府的或有债务”。吉富星认为，“隐性债务实质是指法定政府债务限额之外，直接约定或承诺以财政资金偿还，或违法提供担保，或以承担救助责任等方式举借的债务或表外负债”。梁朋则认为，地方政府隐性债务是指“地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务”。

然而，从地方政府债务管理的实践来看，隐性债务更多是从政府举债方式和举债主体是否违规的角度来认定，更多的是指地方政府在2015年新预算法实施后在法定政府债务限额之外以担保、承诺等方式违规举借而形成的实际债务。隐性债务是一种确定性的政府债务而不是目前学者们讨论的“或有债务”，因此，不能从或有债务的视角来探讨隐性债务问题。不过，在实际操作过程中，认定隐性债务依然存在一定的难点，比如，违规的PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务，而违规的PPP项目如何认定？谁来认定？认定为隐性债务的金额应该是多少？由此可见，在当前我国地方政府债务管理实际工作中，化解隐性债务风险依然存在难点和挑战。

(二) 政府或有债务应界定为不确定性的债务

或有债务是指以某一或某些不确定性事件的发生为前提而产生的支出责任。一般而言，决定或有债务是否发生的或有事件具有高度不确定性，其发生的概率以及未来支出责任的大小都难以估计，取决于外部因素和某些内部因素。汉纳•帕拉克（HanaPolackova）认为，政府或有负债是指基于某些特定事件的发生而给政府带来的支出责任。而国内较早研究政府或有负债的学者有樊纲、张春霖、贾康、刘尚希和赵全厚等，刘尚希指出:“政府或有负债应被看作是政府维护和干预市场的一种结果，实质上是政府充当最后支付人所提供的担保和保证。”

“或有负债”本质上是一个会计学的概念，“政府或有负债”则是政府会计领域的一个定义，而财政学者则更多使用“政府或有债务”的概念。就目前来看，“政府或有负债”“政府或有债务”“政府隐性债务”三个概念在债务研究和债务管理实践中经常被混淆甚至误用，导致债务规模统计和学者估算结果存在巨大差异，这不利于地方政府的债务风险评估和风险防范化解工作的有效开展。

当前地方政府债务管理实践中对确定性的政府直接债务和政府隐性债务高度重视，而对不易测度和控制的政府或有债务则相对不重视，地方政府的债务管理尚存在一定的盲区。因此，从政府债务管理的实际出发，可以从基于政府会计和政府债务管理融合的角度来统一“政府或有债务”的概念及范畴，不再使用“政府或有负债”的概念，并且明确“政府或有债务”应全面纳人当前我国地方政府的债务管理框架中。

政府或有债务是一种不确定性的债务，且因政府承担支出责任的可能性大小存在差异，不能将或有债务简单相加，需要从政府债务管理的实际出发，进一步完善我国政府会计准则中或有事项形成“预计负债”的确认标准，从而做到对政府或有债务进行客观合理的统计和披露。

三、我国地方政府债务管理现行框架的形成与分析

防范化解重大风险是“三大攻坚战”之一，对于地方政府而言，化解存量政府债务风险特别是存量隐性债务风险是防范化解重大风险的重点工作。总体而言，防范化解地方政府债务风险工作取得了阶段性成效。但从前述政府债务管理相关概念的辨析和界定可以看出，“政府或有债务”边界和现行政府资产负债中的“预计负债”边界之间存在较大的差异。从实际工作出发，需要在借鉴现行国际通用的“预计负债”确认经验基础上，根据我国地方政府或有事项的实际情况，丰富预计负债的确定范围，更新预计负债的计量标准，真正实现“预计负债”管理和“政府或有债务”管理的有效衔接。为此，应从有利于规范地方政府借债行为和完善债务管理的角度，来统一构建我国地方政府债务管理的框架，明确界定政府或有债务的关键领域。

(一) 2018年8月之前的地方政府债务管理框架

2018年8月之前，地方政府的债务包括了政府负有担保责任的债务（属于隐性债务），以及政府可能承担一定救助责任的债务（属于政府或有债务）。我国审计署将地方政府的债务划分为三大类别:政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的债务。2013年《全国政府性债务审计结果》报告的审计结果显示:“截至2013年6月底，三类债务的规模分别为10.8万亿元、2.6万亿元，以及4.3万亿元。第一类债务为直接政府债务，而第二类和第三类债务为政府或有债务；政府直接债务规模较大，政府或有债务规模较小。”

由此可见,2018年之前的地方政府的债务管理框架包括政府债务余额管理和或有债务余额管理（如表2所示）。在这一管理框架中，政府债务余额又包括一般债务余额和专项债务余额；或有债务余额又包括政府负有担保责任的债务余额和政府可能救助的债务余额。对于PPP项目，无论项目是否规范，其债务不属于地方政府的表内债务，均作为地方政府的“中长期支出责任”。在这一框架下，学界也大多将“或有债务”等同于“隐性债务”。

(二) 2018年8月至今的地方政府债务管理框架

在2018年8月中央下发两份关于隐性债务的文件之后，隐性债务的边界得到进一步明确，并被作为地方政府债务风险管理的重点。政府隐性债务总体上划分为两类:（1）政府负有偿还责任的隐性债务（即直接或者承诺以财政资金偿还的隐性债务）；（2）政府负有担保责任的隐性债务（即违法提供担保的隐性债务）。政府通过投资基金、PPP项目和政府购买服务等约定回购本金、承诺保底收益的中长期支出事项的债务，属于违规变相举债形成的政府隐性债务，按照是否存在承诺固定回报和回购本金，以及是否存在政府担保，再划分为上述两类隐性债务。

由此可见，在明确隐性债务后，地方政府的债务管理范围和内容进行了更新。这一阶段地方政府的债务管理框架包括“政府债务、隐性债务和关注类债务”三类债务（如表3所示）。

四、地方政府债务管理框架的重构

当前我国地方政府债务管理的重点是隐性债务的风险化解，随着地方政府或有债务风险的日益攀升，债务管理和风险防控的难点逐渐转移到或有债务的风险监测和风险管理上。这就要求，在合理界定政府或有债务的基础上，重新构建政府债务管理的框架。

我国政府的职能属性决定了财政作为公共风险的最终承担者，“政府或有债务”应被全面纳入到政府的债务管理框架中来。只有这样，才能更加客观地评估地方政府的债务规模及其债务风险。这就需要在现行政府债务管理框架的范围内，将关键领域的政府或有债务进行确认和计量，而不能因其是政府的未来支出而不加以确定。如果对这一现实的债务规模和风险视而不见，在未来可能带来巨大的挑战。

(一) 地方政府债务管理新框架的主要构成

从债务权责的确定性程度来看，政府债务可以分为确定性债务和不确定性债务。政府直接债务和政府隐性债务本质上是一种确定性债务，只是因债务的举借主体不同、举借方式不同和债务资金的使用不同，而将一般债券和专项债券认定为直接债务，将地方政府通过担保、承诺等违规方式举借的系统外债务认定为隐性债务。因此，地方政府在债务预算限额之外通过各种违规方式举借的金额和偿还日期等都是确定的债务，应属于一种“隐性债务”。但按照现行确定性债务的政府债务管理机制，政府债务规模的全貌难以体现，债务风险也难以得到揭示和有效防范。因此，我国政府债务管理框架的构建应按照推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，在划分“确定性债务”和“不确定性债务”的基础上，结合政府债务管理的实际需要，融合现行政府会计准则，对不确定性债务在政府资产负债表“预计负债”的基础上进行丰富和完善。具体融合思路框架如图1所示。

由此可见，在融合政府债务管理和政府会计管理的基础上形成的新的地方政府债务管理框架比较全面和客观地反映了负债实际情况，重构后的债务管理新框架如表4所示。(二) 新管理框架下地方政府或有债务的界定

政府或有债务是一种不确定性的负债，不是法律意义上的政府直接负债，通常是指某一事件发生后政府应承担的法律义务或救助的道德义务。政府或有债务是一种广义的或有负债，不仅包括政府会计中资产负债表中确认的“预计负债”，而且包括不确定性程度较低但构成政府现时义务的其他或有事项。可见，政府或有债务包括的范围非常广泛。地方政府或有债务不仅包括现行政府资产负债表中的预计负债，还应包括未确认为预计负债的关键领域的“政府或有债务”，因此，需要进一步界定清楚政府或有债务应包括的关键领域，而不是对全部或有债务进行确认、统计和监测。在此基础上，再根据各类或有事项代偿概率分布来估算地方政府可能面临的或有债务风险。

由于政府或有债务是由政府过去的交易或者事项形成的，其最终是否形成债务须由未来或有事件发生的可能性来决定。而这些或有事项是否发生具有不确定性，尤其是或有事项预计发生的具体时间和涉及的债务金额具有不确定性。那么，政府或有债务该如何来合理界定呢？

显然，不是所有领域的政府或有事项都需要确认为“政府或有债务”。基于我国地方政府债务管理的实际需要来合理界定关键领域的或有债务是一个可行方案。这一方案包括三个方面的界定思路:一是从当前部分地方政府已经发生的财政救助案例进行梳理和总结来得出或有债务需要覆盖的范围。比如:包商银行破产清算由央行兜底和财政买单；华夏幸福房地产公司出现的严重的债券违约风险由河北省政府承诺给予有条件的财政援助；地方中小商业银行面临的资本金不足问题由地方解决；等等。二是从当前部分地方政府在养老、医保和教育等方面存在的明显财政收支缺口来考虑，这部分公共福利领域的政府责任以及资金缺口已经日益构成政府的或有债务风险。三是从地方政府近年来在脱贫攻坚、污染防治、棚户区改造等方面的提标扩围，以及非规范PPP项目和政府投资基金等方面的支出责任来认定。基于上述三个方面的视角，可以明确9个关键领域的地方政府或有债务，具体如表5所示。

五、地方政府债务风险的形成机理剖析

当前全球新冠肺炎疫情反复和持续冲击，全球债务水平急剧增长。应对疫情冲击大规模发行的政府债券也使得我国部分地方政府的债务水平快速上升，尤其是前述关键领域的地方政府或有债务风险更是呈攀升态势。这些不断积累的政府或有债务在一定条件下会快速转化为地方政府的直接债务责任，若对地方政府的或有债务不加管理和风险防范，容易引发更大的财政风险，甚至产生公共风险。地方政府高企的显性债务规模以及面临持续攀升的或有债务，根本原因在于长期以来的体制机制尚未完全理顺和责任机制尚未完全建立。

(一) 事权下移超出了部分地方政府的财政承受能力

中央和地方的财政关系是政府间财政关系的关键组成部分，更是国家治理体系和治理能力现代化的关键支撑。通常而言，中央和地方财政关系主要包括收人划分、支出责任划分和转移支付三个方面。如何加快完善中央和地方财政关系，如何调动地方的积极性，关系到我国地方政府的债务风险能否有效化解和地方财政能否实现可持续发展。当前，中央和地方政府事权和支出责任改革正在加快推进，但在一些领域，地方政府财权和事权仍不匹配，近年来部分事权的下移引致了地方政府或有债务规模的持续扩大。在这一现实情况下，当地方政府的债务风险尤其是或有债务风险上升，一些地方政府难以承担时就会向上级政府或向市场主体转移风险。

(二) 传统政绩观强化了部分地方政府的非理性投资行为

长期以来，地方政府官员的升迁与政绩考核结果高度关联，政绩考核则大多以GDP作为核心指标。这种考核机制强化了部分地方政府为实现GDP的增长而举债进行高强度投资的行为，产生了无效投资，恶化了地方政府偿还债务的能力。在当前高质量发展的新要求下，一些地方依然难扭转通过举债进行项目投资来实现GDP增长的现状。政绩考核是一些地方政府过度举债投资行为的主要诱因。赵全厚认为，“地方政府债务与领导者升迁联系不紧密，且债务期限远超过领导人任期，导致地方政府有很强烈的融资意愿，使得地方政府债务不断上升”。此外，一些地方政府一届任期内有可能经历多位主政者，一些举债问题很难被问责追责。这也导致了一些地方政府官员的投资决策行为失去应有的理性，出现超规模投资、超标准投资等问题，这必然带来更高的支出责任和债务风险。甚至，在少数地区，地方政府投资越多，政府官员反而升迁越快。这种不正常的升迁机制进一步诱导其他地方政府的官员效仿，这样累积的各种或有债务风险就会不断攀升甚至可能失控。

(三) 单一的举债机制难以满足地方政府的合理融资需求

根据《中华人民共和国预算法》的规定，地方政府只能通过发行政府债券来融资。这种单一的通过限额管理、发行地方政府债券的融资安排，很难满足地方政府谋求经济发展和承担巨大民生支出责任的资金需求，导致地方政府的资金缺口越来越大。在这种制度安排下，一些地方政府缺乏规范的市场化融资渠道来满足其促进经济发展和城市建设的资金需要，可能就会设法通过其他融资渠道和方式来进行系统外举债。比如，采用政府担保或变相担保等“多元化”融资方式来获得资金，从而形成了大量的隐性债务。

(四) 事前风险评估机制缺失弱化了债务风险的源头管理

事前的风险评估机制缺失是我国地方政府管理的一个制度设计缺陷，尤其是，地方政府对财政承受能力评估普遍不太重视，对重大投资项目的风险评估不充分，这在事前放大了后续的或有债务风险，甚至在未来引发财政支出风险失控问题。目前，无论是上报投资项目，还是执行超标扩围的民生标准，地方政府都缺少对财政风险进行整体评估的程序。一旦没有事前财政风险评估机制的约束，一些地方政府就会不顾财政承受能力进行项目工程建设。在这种机制下，各种形式的政府或有债务的规模日益攀升。

六、债务管理新框架下防范化解地方政府债务风险的基本途径

当前，我国地方政府开展的债务化解工作重点是围绕确定性的隐性债务进行，债务化解方法也主要是通过债务展期、延长债务化解期限、再融资或变更债务主体等方式来递延政府的债务风险，这并未从根本上对冲掉债务风险。更重要的是，地方政府债务管理没有包括前述关键领域的或有债务。因此，应按照高质量发展的要求，在管理新框架下探寻地方政府债务风险防范化解的新思路，进一步丰富债务管理的关键内容，优化债务风险监测预警机制，完善地方政府举债融资机制，有效防范化解地方政府债务风险，维护经济发展的安全和实现经济的可持续发展。

(一) 处理好政府与市场的关系，借助市场力量化解地方政府隐性债务

目前地方政府的政府债务风险不仅表现在系统内的直接债务偿还风险，而且表现为进入偿还高峰期且融资成本较高的隐性债务风险和或有债务风险，而地方政府隐性债务的风险又主要体现在地方融资平台公司举借的各类系统外债务等方面。为此，防范化解地方政府的债务风险应坚持“两手抓”，即一手抓地方政府融资平台公司的市场化转型，一手抓规范的PPP项目建设。

推进地方政府融资平台公司的市场化转型，首先需要全面厘清政府与融资平台公司的偿债责任边界，在此基础上，可通过盘活各类闲置资产，多渠道筹措资金，甚至以债转股、资产债务重组等市场化方式来化解融资平台公司的存量政府性债务，实现以市场化方式化解到期债务。此外，还要充分利用社会资本积极推进规范化的PPP项目建设，通过规范的PPP项目运作来减少地方政府付费项目，减轻中长期支出责任，从而借助市场化力量和社会资本帮助地方政府有效地化解隐性债务风险。

(二) 建立或有债务风险监测标准，积极防范地方政府或有债务风险

防范化解地方政府债务风险不仅要重视政府的直接债务和隐性债务风险，而且要高度重视未纳人政府债务管理体系的政府或有债务风险，需要针对前述关键领域的政府或有债务建立风险监测标准，如对养老医保资金缺口、ppp项目、专项债项目等方面的或有债务进行合理界定，将其纳人定期统计和风险监测系统。实际上，目前地方政府的债务更多地采取了递延或转移方式，债务本身的风险并没有得到实质性的有效化解，部分地方政府的债务风险依然高企。只有对地方政府的或有债务建立起风险监测标准，对这类政府或有债务进行全面的“画像”，并对其进行精准的统计监测，才能有效防范化解地方政府债务风险。

(三) 建立健全信用评级体系，有效防范地方政府专项债券风险

近年来，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，我国加大了地方政府专项债券的发行力度。2020年，国家财政部下达了新增地方政府债务限额45300亿元，其中包括一般债务限额9800亿元，专项债务限额35500亿元。地方政府专项债券的大规模发行，对于当前保就业和保基本民生起到了关键支撑作用，但也存在缺乏全面的风险评估和项目收益覆盖债务本息能力审查等问题。地方政府专项债发行多采用打包发债的模式，专项债券的发行没有真正体现出不同地区的政府信用评级差异，更没有真正反映出市场化的风险。理论上，某县级政府的信用风险高，项目所发行的债券收益率就高，反之亦然。但从目前由省级政府统一发行的专项债券情况看，各省之间的发行成本没有明显的区别。因此，迫切需要建立和完善地方政府信用评价体系，通过对地方政府的信用评级来完善债券发行的市场定价机制，倒逼地方政府强化债务风险管理和遵守财政纪律。

(四) 改革完善政府间转移支付制度，提高地方政府化解债务风险的能力

政府间转移支付是当今世界分税制国家普遍采取的一项财政平衡手段。近年来，为了弥补欠发达地区财政收人的不足并降低地方政府间财政收入差异，中央转移支付加大了向经济欠发达的中西部地区倾斜的力度，中央对中西部地区的转移支付规模占到转移支付总规模的80%，然而，目前的转移支付项目过多，包含了200多项不同类型的转移支付项目，导致行政管理程序十分复杂且成本高昂。同时，对于地方政府而言，转移支付机制缺乏稳定性和可预期性，需要进一步有针对性地予以简化和规范。当前部分地方财政运行困难，地方政府的债务风险主要集中在省级以下政府，尤其是财力严重依赖上级政府转移支付的县级政府。这就迫切需要加快完善省以下的转移支付制度，推动财力向基层政府倾斜，从而逐步提高基层政府化解债务风险的能力，建立起可持续的化债长效机制。

(五) 适度提升地方政府的财政自主权，降低系统外超规模举债的风险

必要、充足和规范的财政自主权是地方政府提供优质特色公共服务的保障，也是中央与地方财政关系法治化的关键环节。当前，在全面推进基本公共服务领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革过程中，应当适度提升地方政府的财政自主权，尤其是提高基层市、县政府的财政自主权，包括税收立法权、举债权，从而逐步降低地方政府通过系统外超规模举债进行项目投资的风险。同时，要按照建立现代财税金融体制的总体要求，健全地方税体系，把适合作为地方收人的税种下划给地方，并将部分税政管理权限下放到地方，适时开征房地产税，适当扩大分享税的地方比例，从而切实提高地方政府债务风险化解能力，降低系统外举债风险。

注：全文刊于《求索》2021年第2期，第141-150页。因排版需要，文中注释从略，请参阅期刊纸质版原文。

来源：财科院宏观财务

原标题：《赵治纲：我国地方政府债务管理框架的重构与风险防范》

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