午间阅读 | 晚清政治决策体制的过程与困境

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在晚清时期，因政治外交的重大疑难事件增加，且君主权威相对降低，众臣集议的事例就多了起来，但是这种集体决策机制，却存在行政效率低下、质量不高的问题。

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作者 | 严泉

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有关晚清政治变迁的研究，政治制度史无疑是一个既传统又富有挑战性的领域。从史学传统来看，政治制度变革长期以来都是人们研究的重点，但多数属于静态的典章制度研究。即使有较好的文献梳理，也很难窥见制度变迁的历史过程与实际影响。回到制度运作的动态过程本身，将政治决策与制度运转有机地结合起来，探究历史变迁内在的制度力量，当然是一种富有创新性的学术探索。《辨色视朝：晚清的朝会、文书与政治决策》一书，充分体现出这一特色。不仅于此，本书的研究发现，还引发我们对于晚清政治决策体制转型与成效的全方位反思。

晚清政治决策的动态过程

与关注决策结果的常见研究不同的是，本书的研究对象是以文书与朝会为核心的决策运行过程，包括清代三种朝会的主要内容及其在决策中的作用，政务文书的产生和流转过程，垂帘听政、训政、归政时期皇太后、皇帝、军机处各自的权限，晚清的“廷议”，新政时期内阁与军机处的改革，辛亥革命前后两次责任内阁等。书名“辨色视朝”，也是与此主题特色有关，意思是指君臣天不亮便须进入理政与朝会程序。清代国家的政务处理，最重要的政务文书题本与奏摺，又是朝会的主要内容。朝会与文书，是政治决策的要素及具体的呈现。

让人印象深刻的是，对政治决策体制的研究，作者李文杰并不满足于史实过程的精心描述，而是在长时段的制度演变过程中，力图探究制度变迁的内在合理性。例如，康熙朝形成制度的御门听政，是清前期重要的朝会，最先每日举行，各部院上呈题本、奏本，内阁上奏摺本，皇帝阅后进行商讨。随着中央集权的加强，强调文书机密性的奏摺制度兴起，题本地位下降，沦为寻常事件的奏报。奏摺特点是奏事官员直接向皇帝密奏事件，皇帝不假手内阁，而亲自批阅。而后，或发职能部院议覆，或发还上奏人执行。与题本、奏本相比，奏摺直接由上奏人密封，径抵御前，机密性更强，故大受雍正帝青睐。而题本仅限于报告例行公事，重要性锐减。由于题本重要性下降，重要的政务不必通过御门听政公开汇报；且出于保密需要，国家要务也不必公开以朝会形式讨论。乾隆朝之后，御门听政次数逐年锐减；到同治帝即位后，御门听政制已完全停止。

自从奏摺取代题本成为最重要的政务文书，围绕奏摺的处理而进行的军机与部院大臣见起就成了每日清晨最重要的朝会事务。清代君主召见大臣称为见起、叫起。君主每日阅览奏摺，下发上谕，军机大臣从旁辅助，所以见起的对象首先是军机大臣。另外，京内各部院轮值递摺，当天值日的堂官（该部的管部大学士、尚书、侍郎）或其他单衔递摺的官员在递摺时，须附带递送膳牌，供君主早膳时选择是否召见。被召见者再由奏事处发下“起单”，依照起单至御前见起。对此，本书评论称，“大众化”御门听政制度的衰微，“小众化”皇帝接见军机及部院轮班奏事制度的持续，正反映了清代政治日益注重实际效用及君主权力日重的大趋势。

此外，类似集体决策的“大学士六部九卿会议”也值得一提。由六部、都察院、通政司、大理寺堂官组成的九卿会议本是明代廷议的形式，清代沿用，发展成行之有常的大学士九卿会议。君主根据自己的判断，将重大司法案件、与王朝典礼相关的事务、国计民生大事等交议，参与官员在会议之后，将意见具题或具折呈报，等待圣裁。在晚清时期，进一步发展成规模庞大的“大学士六部九卿会议”，频繁运用于同光两朝的政务讨论中。这种会议模式有着借助公意、集众智慧、纾解舆情的功能，因统治者性格和权力结构不同，在最后政务决策中发挥不尽相同的作用，是清代君主专制及军机处体制的有效补充。

然而，正如作者所言，清朝的军机处是对前代宰相制度的否定，在本质上是为了保证权力操之在上，是以牺牲施政的合理性为代价，严防权臣的出现。制度有背后的精神在其中，发现这些规律，把握它的精神，是对活的制度史的一个注脚。有清一代，对于这一精神的贯彻是成功的。但体制中的权力和责任，也就被文书限制住了。不过在笔者看来，对于所处“三千年未有之大变局”的晚清中国来说，还是需要对这种政治决策体制的特性与成效进行评估，特别是观察它如何应对国内外的重大危机，否则无法理解清末新政改革的转型压力与制度困境。

决策体制的运转与专制主义特性

在一般情况下，日常政务由君主在中央部院、军机处辅助下独断裁决，借助单个或小规模召见即可完成，无须召集众臣集议。在晚清时期，因政治外交的重大疑难事件增加，且君主权威相对降低，众臣集议的事例就多了起来，但是这种集体决策机制，却存在行政效率低下、质量不高的问题。书中研究发现，君主将问题发交会议之前，多少会表露态度，这自然影响会议的整体基调。参与会议的大臣虽说都可发表意见，但事实上，大学士九卿之间不但有品级之差，也早已经形成实际政治中的权势和秩序。为了避免开罪身居高位、操持实权的大臣，官员们多半“缄默从众”，即便有不同意见，也观望而不愿轻言。另一方面，会议的结论要上奏请示君主裁决，而奏稿则由全体会议人员署名，这意味着他们对上奏内容负责。地位稍高、在会议中有发言权的官员，则须考虑自己的意见能更好地被大多数会议者接受，避免众人因署名担责而被带入险境。“这样一来，也就只能牺牲会议奏稿的质量，删削其中的锋芒，努力朝着君主的意见靠拢；当君主意见晦暗不明时，则朝中间路线靠拢。如此操作，会议者可规避决策风险，但是会议质量就难免打了折扣。廷议本是为君主出谋划策，分忧解难，但众臣不愿担当，态度敷衍，最后还是将皮球踢还给了君主。”“大起”是清朝中后期经常出现的一种特殊朝会——为因应重要的政治与外交难题，由君主召见军机大臣、全体部院大臣甚至更大规模大臣的“御前会议”。这种朝会形式主要用于听取多方意见，集思广益，并不急于当场做出裁决，但是其实际决策效果同样存在类似问题。进入20世纪，清廷有两次重要的“大起”，涉及国运走向。第一次发生在1900年6月，讨论对待义和团及列强的政策；第二次发生在1912年1月，讨论是否答应南北议和中南方提出的退位条件。

以1900年6月的决策活动为例，6月16日至19日，四天连续四次见大起，其历史影响不言而喻。四次见大起，只有第一次慈禧太后态度稍温和，只表示要顺应民心，不能驱逐义和团。第二至第四次，主战声音高亢，慈禧太后意见明朗，这时再提反对意见，要冒巨大的政治风险。19日下午一点，这时的慈禧太后已下决心与列强开战，命总理衙门大臣许景澄前往使馆区宣布宣战事宜。光绪帝握着许景澄的手说“更妥商量”，试图阻止最后的决裂，被慈禧太后怒斥。19日见起结束之后，传谕次日辰刻（7:00—9:00）再次见大起。然而，次日慈禧太后“传旨撤全起”，因宣战事已经完全确定，用不着再次召集众臣商议。通过这次决策活动不难看出，到第四次之后，慈禧太后已坚定了宣战之心，不愿受反对声的干扰，干脆取消掉原计划的见大起。正如书中所说，“慈禧太后在保守派的引导下形成定见后，便难以容忍反对意见，不过是借大起获得王公大臣的多数支持，分担决策压力与责任。原本用以集众意见的大起，失去了此前的功能。”

此外，在作者统计的二十七次“大学士六部九卿会议”（近2年1次）中，除了讨论如何处理崇厚的三次会议有所争论并为皇帝/皇太后所接受，其余的争论或者无关大局，或者最后写成的汇奏稿走“中间路线”。如果仔细分析各次廷议的细节，可发现最高统治者（皇帝或皇太后）在其中的作用并不一样：有时他们已有主见，因事关重大，特意发交廷议，借公意来充实或传达一己之见；有时他们并未预设见解，是希望借助大规模商议，集思广益；有时则最大程度地公开政事，示好清议，舒缓舆情。晚清的大型廷议的结果往往代表官僚集团的共识，“在这种框架之下，政治决策似更接近一种有限范围的精英主义民主，君主专制因此也有着相应的弹性。”但是，如果从政体制度的特性来看，这种决策体制的新变化并没有改变清朝专制主义制度的本质。

关于“专制主义”的概念，《布莱克维尔政治学百科全书》的定义是“一种意指统治者与被统治者的关系是主奴关系的统治形式。”正如阎步克先生所言，君臣关系，很像是放大到最大的主奴关系。在讨论“专制”时，有人只顾决策权、行政权，君臣间的人身支配、人格依附被忽略了。在清朝，满族贵族能向皇帝自称“奴才”，汉官却不能，只能称“臣”。“奴才”比“臣”更尊贵，反衬出了“臣”的真实地位。这里的“主奴关系”是政治意义的，而非法律意义的，并不是说臣民可以被君主任意虐杀、出卖、剥夺，只是说单一君主与全体臣民之间存在着人身支配、人格依附，存在着无条件的统治与效忠，有如主人与奴仆。大臣一旦在决策过程中违逆君主的意旨，就有可能付出生命的代价，这是现代政治决策体制所不可想象的。1900年7月，太常寺卿袁昶、吏部侍郎许景澄、兵部尚书徐用仪、户部尚书立山、内阁学士联元因主和被杀，就是一个残酷的事实。旬日之间连杀五大臣，虽然颁布了上谕，但并未指名具体所犯何罪，“未经刑曹推问，录取供招”即被正法。主和派惊惧不已，满朝文武噤若寒蝉。后来慈禧太后再次下令求和，奕劻还是战战兢兢，不敢言和，“岂以一出言和，将与许、袁同罪欤。”

专制主义政体制度所产生的政治风险，不仅无法在关键时刻起到纠偏的作用，还会人为地产生新的有缺陷的决策制度，引发高层政治斗争的恶性循环。光绪十二年（1886年）制定的亲政条款，基本仍是以慈禧太后为主导——召见、引见有慈禧太后在场；人事任命由慈禧太后决定；简单奏摺皆由光绪帝批示后，交慈禧太后过目，然后发下；稍微复杂的奏摺，都由军机大臣拟批，呈光绪帝过目并最终由慈禧太后定夺。归政条款并未对这种监督进行时间限定。这就意味着，慈禧太后若不主动要求，这种监督将一直持续下去。李文杰特别强调：“这种不按祖制的制度设计，导致后来高层权力和施政的扭曲，并最终激化了慈禧太后与光绪帝的矛盾。纵观晚清史实变迁，我们可发现诸多政治事件的发生，固然与人物关系及各自性格有着关联，而各种制度框架未尝不是催化剂、助推剂，两者在很多时候，表现出一种相互影响、互为因果的关系。”

然而，作为制度设计者的光绪帝父亲奕譞，这样做何尝不是基于主奴关系的恐惧感。无论是1861年的“辛酉政变”，包括两位“世袭罔替”王公在内的赞襄政务大臣团体或被杀或被黜；还是1884年“甲申易枢”，他的兄长、为“同光中兴”立下汗马功劳的恭亲王奕訢连同其军机班底被全班罢黜，朝野震动。作为两次政变的亲历者和受益者，奕譞对这些惊心动魄的结局肯定有不同于常人的体会，他比一般人更了解自己曾经的同盟者慈禧太后。他不得不再三或者过度考虑慈禧太后归政懿旨背后的深意，不得不考虑如若真的接受归政对光绪帝乃至整个醇亲王府可能造成的严重后果，于是，才有违背祖制、恳请慈禧太后继续训政的举措及此后限制光绪帝权力的制度设计

至于官僚集团在廷议中的有限作用，虽然本书认为“政治决策似更接近一种有限范围的精英共识，君主专制因此也有着相应的限制。”但其实也改变不了专制主义政体的权力逻辑。余英时先生尝言：“官僚制度毕竟只是传统政治体系中的一部机器，它本身在很大的程度上仍是受君权操纵的。它只能要求操纵者遵守机器运行的合理轨道，但是却无力阻止操纵者运用这部机器去达成甚至是相当不合理的任务。”文官体制所限制的，主要是皇帝“为所欲为”的权力，但很少危及、甚至是维护皇权神圣性的；进而，官僚“常规权力”形成的限制，也经常被皇帝轻易突破。本书作者也承认廷议的弊端，“对于清流意见的妥协，很多时候未必与军事外交上的专业与理性决策的要求相吻合。由集体参与的奏摺生产，不但容易被清流所牵制，同时也容易泄密，让高层的军事与外交决策陷入被动。在这种体制之下，形式上的精英民主，不但未能发挥民主决策的作用，反而成为合理决策的障碍。”

政治制度转型的逻辑与困境

诚如作者所言，晚清最后50年也是政治制度急速变化的时期，除了传统的垂帘听政、摄政王制度再现，新式政务机构伴随政治功能的转型，也陆续出现。从政治思想到行政功能、组织结构，无一不处于两千多年来最剧烈的变动之中。1906年之后的筹备立宪，“不仅是君主专制发生权变的表征，也是新的制度元素得以塑造的过程。”关于清末新政时期以政治决策为核心的政制转型，以往强调的多是日本立宪制度模式影响，但是本书关于两次责任内阁制度改革的研究表明，制度转型的路径依赖其实也是不容小觑的。“责任内阁很自然地被理解成唐宋的中书门下，内阁总理则被看作实权宰相，既然它们给权臣僭越提供了空间，早已被历史抛弃，何必又重新采用呢？如果理解了这个逻辑，我们就能更好地理解责任内阁筹组不成的舆论基础，这不是用统治者抓权不放一条就能充分解释的。”

1911年4月第一次责任内阁制度的改革，政务处理仍循原来的奏摺模式，即大小国事由具备上奏权的各省及京中官员具奏，呈递御前批示。内阁可接受君主授权，讨论国务，并对重大国务进行议覆，但最终决定权仍在君主手中，且内阁总理及国务大臣均可自行入对、上奏，内阁并无行政上的大权与全责。所以“皇族内阁”除人事结构饱受批评后，“在人事任命、国事的上奏程序、各部轮值召对、政务处理流程等重大内容上，与旧制度并无太大区别，只不过增加了处理国事时由国务大臣会议议事的比重，使得这一制度框架更加类似于古代君权笼罩下的宰相合议制，而并非君主立宪制之下的责任内阁。为防止内阁总理大臣（宰相）权力过大，防止内阁与国会结为朋党，制度规定各部大臣在必要时均可上奏或独对，这些都使得内阁总理大臣的权力遭到分割和限制，无法担负行政全责。”

但是武昌起义后的第二次责任内阁有了质的区别。首先，在人事上，第二次内阁总理由资政院推举，各部大臣则由内阁总理推举，君主对内阁的行政团队仅具备形式上的确认权。其次，日常政务的处理主要是通过阁令行之。各部例行及大臣专行事件，毋须上奏，而是交由内阁处理。相应的，各部值日办法停止，内阁总理及各部大臣不再每日入内，预备召见和奏对。各省事务虽然仍用奏摺，但折件不再密呈君主御览，而是交给内阁拟旨。这样，政务处理之权，已从君主手中转移至内阁尤其是内阁总理大臣手中。清朝原有的部院轮值制度、密折制度就此消亡。“所以，第二次责任内阁，已完全具备君主立宪政体下责任内阁的形式与内容，君主的权力虚化，成为形式上的国家元首。延续两千余年的君权相权之争，至此以西式的责任内阁制度的成立而告终。”

这一历史现象虽然表明形势比人强，但是清廷政治利己的理性逻辑也是需要强调的。在筹备立宪过程中，拒绝采纳先开国会的建议，坚持“我国宪法既采取大权政治主义，则与议院政治绝不相容”，“无论如何，国会之成立不可不俟诸宪法制定以后。”对慈禧太后来说，认为立宪有吸引力的地方主要有三点：立宪不影响君主的权力；巩固国体；强兵国富。在整个清末立宪中制定宪法并没有作为国家追求的价值目标，只是成为实现国家富强的手段或工具。作为主动改革的统治者，当然不愿意轻易放弃决策大权。1911年11月颁布的“十九信条”确立的英式君主立宪模式表明，在政体制度选择上，统治者并不是不明事理，之所以在一年之内作出不同的选择，更多的是利益与时势使然。

最后回应一下作者在著作结尾提出的一个重要问题，可以说是本书的画龙点睛之笔，“无论在专制制度还是在民主体制之下，政务的运作都离不开文书和会议两个关键的因素。如何更好地处理这两个要素的关系，做到既能高效率决策，又能集思广益，既能维持施政权威，又能不失专业与理性。”政体制度选择是非常重要的。以责任内阁制度为例，有学者在研究清末民初责任内阁制概念时指出，“他们认为厘定官制，各就其职，共同代君主负责，就是责任内阁，将内阁制度简单化，而不知道内阁制是一个非常复杂的问题，其在西方经历了一个长期发展的过程。”责任内阁制度要求作为民意代表的立法机关与作为国家政策执行者的行政机关之间的制约平衡，当两者意志发生不可调和矛盾之时，诉诸全体选民、探求人民的决断就成为责任内阁制国家的基本选择，这反映了国民主权理念的指导作用。清末资政院从组织结构与职权来看，还不是现代意义上的议会，当时并没有建立完整的责任内阁制度。

准确地说，责任内阁制之“责任”表现为内阁和议会的关系上，即首相由议会大选中获胜的多数党领袖担任，内阁成员也从多数党中选任，内阁成员与首相共进退；内阁对议会负责，在无法取得议会信任投票或者被议会否决重要法案的情况下必须辞职，或者解散议会以求重新诉诸选民，如大选后的议会仍对政府投不信任票，政府即应辞职。在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败时，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。所以说，责任政府就是指负责任的政府，即对公众负责、对法律负责，否则就要承担相应后果的政府。而议会作为代表民意的立法机构，主要是发挥集思广益的政治作用。内阁制还有一个优势，那就是内阁成员往往具有较高的专业素质，专业化程度较高，有利于提高行政决策的科学性，提高了行政效率。

现代英国政府的决策机制同样值得一提，在1916年12月成立的内阁办公厅，当时被称为“内阁秘书处”。《内阁办公厅：现代政府的诞生》一书曾专门提及首任秘书长莫里斯·汉基设计的英国内阁“朝会”与“文书”。首先，明确规定首相、战时内阁成员、任何政府工作人员和部门可就战时内阁决议进行质询，具体程序为致函内阁秘书处，必要时附上简短备忘录，列出对相关决议的质询要点。其次，战时内阁在达成任何最终决议前，依惯例需要征询相关各部大臣，大臣将以书面或口头形式向战时内阁提供相关及必要决议依据。再次，每次会议结束后，内阁秘书长会将会议纪要草案提供给各内阁成员传阅，供其提供建议，同时还会将会议纪要草案提供给就某一议题应邀参会的相关大臣，供其提供建议。收到他们的反馈后，内阁秘书长会将会议纪要定稿后呈首相批阅。首相在战时内阁会议纪要上签字后，战时内阁决议由此出台，交由相关部门予以执行。如首相缺席或有其他要务缠身，则不必经首相签字即刻生成内阁决议。最后，首相签字后，战时内阁决议由内阁秘书长即刻下达至相关部门的政务大臣和事务大臣，由他们负责落实。

本书作者在导论中曾提出这样的疑惑：“辨色视朝的祖制、宵衣旰食的团队，为何造就了近代以来屈辱的内外困局？勤政难道不对吗？”勤政当然是对的，但是对现代政治运行来说，责任政治与决策效率更为重要。光绪帝的学习态度非常认真，亲政之后，他的起床时间常在夜丑正二刻（2:30），发下奏摺的时间是每天卯初（5:00），然而，朝政并不能因为他的勤政而有所好转，反而影响到政务的合理决策，并无形中加重了朝中大臣的负担。对近代中国的现代国家建构来说，效率低下与品质不高的“勤政”已经变得不合时宜，责任政治、现代法治、行政科学等元素，也许是我们研究近现代中国决策体制转型的新的研究对象。

原标题：《午间阅读 | 晚清政治决策体制的过程与困境》

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