破产法的温度|被新官上任三把火烧出的破产潮

陈夏红

2021-05-03 19:52 来源:澎湃新闻

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草长莺飞,繁花似锦,五一国际劳动节悄然而至。随着国内新冠疫苗大面积注射和疫情控制的喜人形势,这个小长假,注定车流滚滚,人潮如织。我一边想象着这几天交通状况的热闹,一边想起十年前一桩涉及交通和破产的旧事——
2011年5月,美国芝加哥市迎来新市长拉姆·伊曼纽尔(Rahm Emanuel)。面对巨大的财政危机,“伊市长”在花费半年摸清情况后,于10月份召开新闻发布会,决定委托催收机构,向长期拖欠停车费、交通罚单、罚金等市政债务的芝加哥“老赖”开刀,并定下2012年实现催收3300万美元的宏伟目标。伊市长新官上任三把火,一火就烧出了破产潮!
这是怎么回事呢?
芝加哥位于美国中部,属于相当于我国郑州、武汉这样的九州通衢之地。就学术影响力而言,芝加哥有三宝,芝加哥大学、西北大学和芝加哥学派,绝对是世界学术研究的重镇。曾任芝加哥大学法学院院长的道格拉斯·拜尔德(Douglas Baird)教授,在破产法领域,就是数一数二的一流学者。
但芝加哥这个城市,也有个不为世人所知的痛点,就是长期以来交通罚单和停车费拖欠特别严重,甚至严重到市政财政捉襟见肘的境地。这种拖欠,一方面是源于市政机构的慵懒、繁琐的程序以及没有限制的累积,另一方面是源于老司机们长期以来养成的习惯。芝加哥每年36亿美元的预算中,停车收费等就贡献了2.64亿美元。而从1990年9月开始计算,芝加哥驾驶员们拖欠市政债务,累计多达14.5亿美元。
伊市长就任后,决定拿长期拖欠交通罚单和停车费的“老赖”们开刀,为市政财政开拓财源。
按照芝加哥当时的交通处罚流程,一个交通违章行为从通知到处罚,需要极其漫长的过程:
交通违章后,驾驶员首先会收到违章通知;如果驾驶员在21天内未采取任何辩解或其他措施,驾驶员就会收到处罚通知,驾驶员跟市政之间形成债务关系;如果在截止期限之前,驾驶员未缴纳罚金,那么截止期限后该罚金会翻倍,驾驶员会收到最终处罚通知,交管部门可以在最终处罚通知上再增加罚金或其他处罚;当驾驶员连续收到3次以上最终处罚通知,或者一年内收到2次,驾驶员随后就会收到扣押通知,意味着如果在21日内不缴纳罚单和所有罚金等债务,交管部门会扣押汽车;汽车被扣押后,如果15日内不能赎回,那么交管部门会出售或者拆毁汽车。
这样下来,随随便便一个交通违章,最终累积的债务可能就会高达数千美元;开始是不愿或者无力缴纳,最后是肯定无力缴纳。
另外,如果一个驾驶员连续被拍到五次交通违章,或者连续10次拖欠停车费,那么交管部门就会发出吊销驾照的预通知;收到通知后,如果债务人不及时缴纳罚单,其驾照就会被吊销;驾照被吊销后当然就不能再开车,否则属于无照驾驶,面临的就是刑事惩罚了。
在伊市长新政实施后,很快位于芝加哥的伊尼诺伊北区破产法院,就挤满了来申请破产的汽车司机。而且,这些司机大多数都是非裔黑人,他们不约而同地都申请第13章个人破产。
这里我们让数据说话:在2007年时,芝加哥第13章破产程序中,估计只有1000件涉及市政债务,平均每个案件的债务额度在1500美元左右;但在2017年时,第13章破产程序中中涉及市政债务数量高达10000件,平均每个案件的债务额度是3900美元。
这确实是十分反常的现象。在美国,通常情况下债务人更加青睐第7章个人破产,债务人可以通过第7章破产清算程序,交出大部分财产,然后实现债务的即时免责。如果申请第13章个人债务重整,他们需要在最多长达5年的时间内,把自己收入的一大部分交给管理人去偿还债务,5年期满才能获得免责。2005年《破产滥用防止及消费者保护法》之所以臭名昭著,就是因为这次修订通过引入收入测试机制,采取“胡萝卜加大棒”策略,把本来可以通过第7章程序直接获得免责的债务人,驱赶到第13章个人债务重整程序中。换句话说,按照常理推断,要不是法律强制性要求,大部分债务人应该是避13章唯恐不及。
但实证研究表明,伊市长新政却带来一波第13章个人债务重整浪潮,而且根据邮政编码判断,绝大部分债务人都是非裔黑人,整体上属于中低收入阶层。在伊市长新政前,黑人申请第13章的比例已经明显下降;但是在伊市长新政后,其他群体申请第13章的比例也在上升,但黑人群体中比例上升速度明显更快。从2011年到2015年,伊市长新政影响下,黑人群体申请第13章破产的比例从42%上升到55%。
导致这种现象出现的原因,有如下几个:
第一,在美国破产程序中,第7章程序中律师费需要提前缴纳,而在第13章程序中律师费可以分期支付。在第7章程序中,律师费为1000美元,而在第13章程序中,律师费则高达2600美元,大型所甚至收费高达4000美元。但是,对于饱受现金流枯竭影响的中低收入群体来说,律师费无论多少,分期支付显然比立即支付要更有吸引力。
第二,为了吸引更多债务人使用第13章,第13章在设计时增加了很多“胡萝卜”,不少在第7章程序中无法免除的债务,比如类似交通罚单这样的市政罚金,在第13章就可以免除。对于很多驾驶员来说,最重要的债务是交通罚单和停车费,这些市政债务在第7章不能免除,但在第13章程序中则可能免除。这必然会“诱惑”债务人去申请事实上不太划算的第13章程序。
第三,对于绝大部分非裔黑人来说,他们所住的街区大都属于市郊、远郊。对于日常工作和生活来说,汽车是非常重要的通勤工具。因为拖欠交通罚单和停车费被吊销驾照后,他们的工作和生活都将难以为继。第13章程序还为这样债务人提供了十分重要的选项,就是恢复被吊销的驾照。
第四,长期以来市政机构的懒散,导致交通罚单和停车费拖欠累积数额十分庞大。这种债务,非申请个人破产,根本不可能清理。
第五,按照伊利诺伊州法所定标准,在第7章程序中,债务人可以保留的豁免财产额度如下:房产15000美元、汽车2400美元及总额不高于4000美元的其他财产。其他财产可以累积到汽车上。也就是说,如果债务人有一辆汽车,价值不高于6400美元,而且没有抵押,那么即便申请个人破产,他也能保留这辆汽车;如果高于6400美元,那么这辆车就会被拍卖,他会领到6400美元现金。而在第13章程序中,债务人几乎可以保留所有财产,根本不用费心计算哪些可以保留、哪些不能保留。即便市政机构因为市政债务扣押汽车,债务人也可以在申请第13章程序后,请求市政机构解除扣押措施。
鉴于上述理由,伊市长新政颁布后,骤然就引发了一场不期而至的第13章个人破产潮。
当然,第13章程序对于债务人来说,也有缺点。最明显的缺点之一,就是贵。另一个缺点,是失败率高,据统计有三分之二以上的人完不成重整计划,最终还是得转入第7章程序。不过,这两个缺点,对于朝不保夕的债务人来说,只要能延后债务暴雷的时机,多点债务或者未来再破产,都不是事儿。
我们长期以来,处于一个长期谈“破”色变的文化下,对此我们不大容易理解。新官上任可以点几把火,怎么能一火烧出破产潮呢?站在债务人视角看,第13章个人破产程序确实为贫穷但不幸的债务人摆脱市政债务的枷锁,提供了一个法律工具。人民感谢个人破产制度,莫此为甚。就是不知道伊市长作政府工作报告时,会如何反思他的新政和改革懒散成风的交管部门?
在人工智能助力下,汽车行业迎来又一次更新换代的浪潮。在看得见的未来,汽车依旧会是人们出行的首要交通工具。交通与破产表面上毫无关系。芝加哥教训提醒我们,交管债务的清缴以及个人破产之间,联系甚密。我国在未来的破产法修订中,如果要加入个人破产,这些问题确实需要未雨绸缪,做好顶层设计。惟其如此,个人破产法才能为穷苦但不幸的债务人,提供一个遮风避雨的港湾。
(作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员)
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责任编辑:蔡军剑
校对:丁晓
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 破产法的温度,陈夏红,美国芝加哥,拉姆·伊曼纽尔

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