“深层政府”与一元型总统制：美国当代政治中的两个幽灵？

如今，特朗普已黯然谢幕，但其影响力并未完全消散，即使特朗普本人或许做不到真正卷土重来，但他带起的民粹主义思潮和政治极化现象已给当代美国留下极为浓墨重彩的一笔。特朗普时代右翼民粹势力高呼要抽干华盛顿这个大沼泽（drain the swamp），其对所谓“深层政府”（deep state）的口诛笔伐令人印象极深。最近美国政治学者Stephen Skowronek和John A. Dearborn等人合著的一部新书《被围困共和国中的两个幽灵：深层政府与一元型总统制理论》（Phantoms of a Beleaguered Republic: The Deep State and The Unitary Executive） （牛津大学出版社，2021），就试图从学理的层面重新系统性地检讨、分析所谓深层政府、一元型总统制理论及美国当代民粹主义等重大学术问题。笔者有幸拜读此书，在此对其主要见解略作简要介绍。

2021年1月6日，美国华盛顿特区，大批美国总统特朗普的支持者来到国会进行抗议，其中有人冲进国会内部，使得国会确认2020年总统选举结果的程序暂停。

Skowronek 等人的这部书指出了一个很有意思的现象：一方面，当代美国人普遍希望总统能强力主导各项公共管治事务，他们不喜欢英式的议会体制（尽管该体制曾一度被Woodrow Wilson这样的知识分子所青睐），另一方面，当代美国人普遍希望拥有一个超越党派性的，足够专业的技术官僚公共管理团队。而且，许多美国人是对此二者同时有所期待，但实际上，二者任何一项全面实现起来都有很大困难。按此书的理论框架，则今日美国人实际面临着二重挑战，一是根深蒂固的所谓官僚体系“深层政府”，意欲阻挡民意的实现，并减低民选政治领袖的权威，二是试图压制住理性与法制声音的一元型总统制理论（尤其以特朗普为代表）。这两重挑战就是使美国政治陷入重围的两个幽灵，这两者互相对战叫骂，同时又互相勾连，在此书作者看来，其实就是同一病灶在两个不同层面的不同展现，本质上乃是一体。此书作者更警告，如这两个“幽灵”现象不被妥善处理，其紧张对立关系甚至可能撕裂整个美国政治，造成严重后果。非常有趣的是，此书作者丝毫无意为所谓“深层政府”进行开脱，在他们看来，当代美国日常政治中的官僚规管型体制确实是客观存在，而且也确实植根很“深”，也就是说，特朗普及其支持者们在这一方面发起的攻击并非全属无的而放矢。

从基本面上来说，正如William Howell教授在对本书的书评中所指出的那样，一元型总统制理论始于1980年代里根总统时期，其出发点即是为总统决策的贯彻执行铺平道路，使得其遭遇到尽可能少的挑战与异议，而在这一过程中，一元型总统制理论以美国当代日益成长的所谓官僚规管型国家（administrative state）为其敌手，并倾向于将整个官僚公共治理体系中的各环节人员均视为总统的下属，这样一来，官僚公共治理体系所强调和标榜的独立性与专业性就变得不再重要。Howell教授非常准确地指出，目下支持这种一元型总统制理论的多数是美国保守派知识分子，他们会特别在共和党人执政于白宫的时期里强调这一理论的运用，希望通过宣扬这一理论 ，使得专业官僚规管型的政府体系完全屈从于共和党人总统的意志，驱散行政部门内部任何对总统决策意志的抵御、延宕和阻遏。他们视专业官僚规管型政府体系的日常运作，为某种旨在反对美国普遍民意，及不断伤害美国国家利益的险恶小圈子集团[1]。正如我的业师Jeremy D. Bailey教授所指出的那样，一元型总统制理论虽常夸耀其理论乃是准确建基于美国宪法原初文本和美国宪政发展史之上，但在这一方面许多学者都早已提出了相关批评，认为并不符合历史实情，因而一元型总统制理论不得不转而寻找别的支持，其中的一项即是一元型总统制理论宣称自身与民主理论和民主问责制原则高度相融洽（其批评官僚规管型政府的主要理由之一即是说后者充满了阶层化色彩，且对选民不负责任）[2]。实际上则很清楚，与其说该理论合于所谓民主原则，不如更精准地说该理论合于民粹主义原则，尤其是右翼民粹主义原则。

在更为具体的策略建议方面，三月中此书作者曾投书《纽约时报》，表达了他们的看法。他们指出，毫无疑问，在特朗普时代，特朗普作为总统对美国立法机构毫不尊重，多次无视国会的财政权和监管权，而拜登上任后，已明确表示会尊重国会意志，遵守宪政秩序，所以看起来摆在美国国会面前的问题就暂时得到了解决，但此书作者们认为，这样的“解决”根本就不是真解决，他们建议美国国会必须更积极地介入问题，向总统与行政部门展现其实力，促使行政部门建立起与立法部门更密切合作，二者共同协调、型塑公共治理决策的平台。在此书作者们看来，总统不宜被视为一个真正可靠的裁决者，因为总统往往不会去尝试约束自身，而美国近年来既有的来自立法机构方面的制衡又是薄弱和涣散的。更具体地，此书作者们提出了至少四种制度性层面的建议。一是重新设立由多名委员组成的独立委员会，二是它可以尝试将一些关键的官僚体系职位“去政治化”，比如将基层行政法官的任命权交付给法院系统办理，三是它可以限制总统的紧急声明权力，比如说可以要求任何实施期限超过30天的紧急情况处置声明都需立法机构批准，四是可以成立一个所谓的国会规管办公室，专责在规则制定方面与白宫的协调互动[3]。

其实，这篇投书和此书主旨大致相呼应，也就是说，此书作者们对于改进当代美国政治的核心建议就是加强立法部门的能量，使立法部门在一系列问题的裁断与政策的制定上扮演更大角色。他们既要限制总统权力，也并不打算给日常行政的专业官僚体系更多赋权，因此立法机构（广义还包括司法机构）自然成了受他们青睐的一环。当然，这样的建议是否真的可行，其实也要打一个很大的问号，不仅美国国会早已是政治极化现象表现最为突出的所在，而且现在民主党在国会两院实际都是微弱多数，更遑论最近美国新一轮人口统计出炉，在国会里因人口增长而增加席次的是红州，掉了席次的反而是蓝州。

参考文献：

[1] 参阅https://newramblerreview.com/book-reviews/political-science/populism-the-deep-state-and-the-unitary-executive

[2] 参阅Jeremy D. Bailey: "The New Unitary Executive and Democratic Theory: The Problem of Alexander Hamilton", American Political Science Review, Vol. 102, Issue 4, 2008 

[3] 参阅https://www.nytimes.com/2021/03/16/opinion/congress-presidency-trump.html