国务院：两年内全面清理整顿“第二国库”

        被称为新一轮财税改革“开头炮”的深化预算管理制度改革正式启动。

        10月8日，中国政府网发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提到，要遵循现代国家治理理念，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接；划清市场和政府边界。凡属市场能发挥作用的，财税优惠政策等要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。

        此前的今年6月底，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》后，各界一直期盼能尽早公布总体方案内容。

        针对《决定》，财政部有关负责人的答记者问称，预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在今明两年取得决定性进展，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。

        中国政法大学财税金融法研究所教授施文正告诉澎湃新闻，“预算管理制度改革在财税体制改革中具有核心地位。首先要在预算改革上有所突破，来带动整个财税体制改革。财税体制改革也是政府行政体制改革的重头，要为政府的行政体制改革打前站。”

细化政府预决算公开内容

        目前，中国由一般公共财政、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系涉及财政资金近20万亿元。如何改革完善预算管理，用制度架起规范政府收支行为的“高压线”，关系庞大国家财政资金的安全和百姓福祉。

        财政部有关负责人称，“近年来预算公开工作虽然取得很大进展，但仍存在公开范围不够广、内容不够细、进展不够均衡等问题，与党中央、国务院的要求和社会公众期望还有一定差距。”

        财政部有关负责人称，下一步，将按照新修订的预算法和《决定》要求，积极推进预决算公开。

        一是要细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。

        二是要扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。

        三是要细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。

        四是要加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

清理整顿财政专户

        《决定》要求改进年度预算控制方式，一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。

        此外，《决定》在规范国库资金管理方面也有规定：全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。

        财政专户也被称为“第二国库”，是财政部门为履行财政管理职能，在商业银行开设的用于管理核算特定财政资金的银行结算账户，有利于弥补国库单一账户操作技术上的不足。

        中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文告诉澎湃新闻，“预算管理制度的改革很重要的内容就是规范政府的收支行为，要控制政府每一分钱的收、支要合理合法。不能再像以前那样大手大脚，而是每分钱都按照收支程序化、制度化、法制化，切实地限制政府的权力。”

政府债务不得通过企事业单位等举借

        作为预算管理制度改革的关键一环，《决定》对规范地方政府债务管理进行了系统规划。

        《决定》称，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。中央政府实行不救助原则。

        《决定》还称，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。

        眼下，加强地方政府性债务管理主要遵循的原则已经确定。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限。同时，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。

        此外，国家将剥离融资平台公司政府融资职能。

        对此，财政部有关负责人称，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式；对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。