市政厅|从多伦多到波特兰：搭建共识，创造理想城市的基质

        什么是一座城市最重要的内涵？一个和谐的街区，仅仅是规划师们搭建出来的么？

        我们常说市民参与，但由于职业、地区、收入等差异，每个人都有自己的利益诉求，如何让市民在参与城市营建的同时，达成共识，让城市更美好？多伦多和波特兰，分别是反面和正面的例子。

多伦多的教训

        2010年，福特（Rob Ford）当选加拿大多伦多市（Toronto）市长。此后，其系列施政行为备受质疑，被认为是多伦多良好城市规划的“头号障碍”。例如，福特市长不遗余力地推进滨江公园改建计划，主张用大型商场替代绿地公园，遭到超过100位城市规划师与思想家的激烈反对。

        早在福特还是市议会议员时，其对于可持续城市发展的态度便显露无疑。2009年，福特议员曾公开表示：“这不是秘密，好么。自行车使用者是汽车驾驶员的‘肉中刺’！（It’s nosecret, okay. The cyclists are a pain to the ass of motorists.）”更具讽刺意义的是，福特市长在2013年末爆出“吸毒丑闻”，成为北美社会茶余饭后的笑柄。

        实际上，行走在多伦多内城，你很难感受到福特市长的气质。以下照片摄于2013年秋（正值“福特丑闻”爆发前夕），地址是多伦多内城主要商业街：Yonge Street。几名高中生组成街头乐队自由卖艺，吸引着来往的老人、中年人、年轻人与小孩。人们或行走，或骑行，或站在有轨电车上尽情享受这充满朝气的“午后华尔兹”。萨克斯手灵巧地往返于街道两侧，与市民热情互动。这其乐融融的街景让人们从心底忘却“车轮滚滚”带来的尾气与噪音。

        

        奉行现代民主的多伦多市，又缘何选出如此“奇葩”的市长呢？

        下图展示了2010年福特与主要竞争对手史密斯曼（George Smitherman）的选票结果（支持福特的选区为红色；支持史密斯曼的选区为蓝色；颜色深则表示支持力度大）。靠近市中心的居民更加支持史密斯曼，远离市中心的居民更加支持福特。可见，内城与郊区极端对立。

        

        1998年以前，多伦多市的行政面积远不及今日。旧多伦多市与周边五个城市共同构成多伦多都市圈（TorontoMetropolitan）。旧多伦多市拥有悠久的历史，大量维多利亚时期的建筑排列在街道两边；它也有最强的经济实力，是加拿大金融中心。这座城市推崇相对较高的商住密度，提倡更便利的公共交通。与之相反，周边五座城市推崇超低密度的商住开发，偏好私家汽车的使用。

        为缓解上述两种截然不同的城市运营理念、协调跨市域的城市公共事务，六座城市发起成立了“多伦多都市圈区域政府”。1998年，安大略省省政府推动行政层级精简，取消“区域政府”层级，促成六市合并，组建起今日的多伦多市。理论上，此前跨市域的城市公共事务将得到更高效的处理。同年，简.雅克布斯（Jane Jacobs，《美国大城市的生与死》的作者，晚年从纽约迁居多伦多）坚决反对多伦多都市圈的“六市合并”。她的核心理由是：城市合并后将严重损害社区与城市自治，造成尖锐的社群对立。这一次，她的声音被无情淹没。

        雅克布斯的预言不幸成真。2010年市长选举中，支持史密斯曼的选区边界与1998年前的行政区划图上旧多伦多市的辖区高度重叠（下图中蓝色边框所勾勒的区域）。可见，“六市合并”不仅未缓和旧多伦多市与周边郊区城市的矛盾，反而诱发了“多数的暴政”。代表郊区意志的福特市长成为多伦多内城居民的噩梦。

        

        福特市长的闹剧，只是北美城市运营过程中“缺乏共识”的一个极端案例。大量民众并不满意正式民主制度下的公众参与，从最初的投票，到后续的公众听证会。因讨论的过分延宕造成成本的增加，公众参与的程度越高，城市公共事务所需的讨论时间就越长，对立双方的意见也会越极端。城市似乎丧失了形成共识的理性能力。

        结合广泛的基层民主实践，加州大学伯克利分校城市与区域规划系的Innes教授提出了一种新的城市运营模式：共识搭建（ConsensusBuilding）。与北美主流的城市运营模式不同，“共识搭建”反对将城市运营看作公民与政府在正式制度下的双向互动（譬如公民回应政府施政的提议），而是推崇公民以及其他利益相关者，通过正式或非正式的制度，一同协商并影响公共决策。在“共识搭建”模式下，城市运营并非简单的基于民主政府的正式权力，而是将政治权力广泛分散到社会中（Innes & Booher, 2004）。

 波特兰的“共识搭建”

        2013年，笔者曾乘坐火车前往波特兰进行城市规划议题的田野调查。就城市规模与经济体量而言，波特兰并不突出，远不及南边的洛杉矶和北边的西雅图。然而，波特兰已成为美国城市规划的标杆。这座230万人口（都市圈人口）的城市是美国除纽约外唯一一个能依赖公共交通实现日常通勤的城市。它拥有集轻轨、有轨电车、公共汽车以及独立自行车道于一身的综合公交系统。

        列车上，邻座的波特兰老太给予笔者以超越书本的城市规划知识。得知笔者是一位城市规划研究者，老太相当开心，主动介绍起她所经历的城市管理实践。这位居住在波特兰内城的小学教师，分享了两个故事。

        故事一：在老太居住的社区，有一片相对闲置的绿地。随着南美移民增加，这片绿地被用作踢球娱乐。地产商看到背后商机，计划引入职业足球俱乐部，建设体育场，进而开发周边地块，用于商住。从城市发展的角度，这似乎无可厚非。但老太对此表示忧虑：一旦体育场建成，原本免费的公共空间将被私有化，这些本不富裕的新移民即刻丧失了一个快乐的闲暇空间。老太表示，其所在社区的自治委员会已公开提议反对完全商业化的体育场修建计划，但也愿意与地产商合作，寻求折中的城市更新方案。

        故事二：老太每个学期都会带领小朋友去使用波特兰的公共交通，譬如乘坐轻轨。在体验过程中，她会介绍公共交通的绿色环保价值，告诉学生这个便捷的轨道交通系统是由波特兰市与周边其他城市协商建立的。每到周末，她会邀请波特兰州立大学城市规划的学生，尤其是国际学生，来为小朋友讲述不同国家的城市规划实践。

        这位老太并无担任专业的城市规划师的经历，只是一名普通的小学教师。实际上，波特兰的城市规划品质，不在于规划技术有多新（譬如公共交通系统如何绚丽），而恰恰在于一位普通的城市居民能积极主动地参与城市管理。这让人联想到，享誉世界的简.雅克布斯也并非城市规划科班出身，只是一名对城市管理有自己见解的专栏记者。她到社区寻找志同道合的力量，在1960年代信奉机械现代主义的北美掀起了“以人为本”的全新规划思潮。波特兰的城市规划品质十分契合Innes教授倡导的“共识搭建”模式，可系统阐述为以下两点：

        首先，波特兰的社区具有极高的自治性。这种自治性带来了多中心的城市权力结构。社区居民组成自治委员会，到市场中寻找专业规划师制作发展规划，然后到市议会与官方规划师协商辩论。这样，不同社区的规划各具特色，既符合本地居民的需求实际，又维护了公共利益诉求。比如，在老太介绍的第一个故事中，得益于高度的自治性，她所在的社区积极参与闲置土地更新利用的规划设计，充分考虑现实的移民娱乐需求，使公共利益得到更完善的诠释。而在传统模式中，官方规划师为社区制定发展蓝图，然后“走形式”地进行公众参与。最终，不同社区的规划千篇一律，且未能有效契合居民实际需要，这就造成民众对城市规划的不信任。

        其次，波特兰的不同社区，甚至都市圈内不同城市之间，强调“理性协商”，而非“赢者通吃”。以轻轨线修筑为例，波特兰内城自然希望利用大区域的资金建设更多轻轨线。然而，波特兰各郊区仅希望连接本区与市中心，不愿付出更多资金帮内城修建完整的轻轨网络。在传统的“赢者通吃”模式下，当内城获得选票胜利，资金便集中导入内城；当郊区获得选票胜利，内城的轻轨建设则遥遥无期。长此以往，内城与郊区的关系将如战争一般，极端对立。多伦多的案例也与之类似。

        实际上，在波特兰，内城与郊区进行“理性协商”。各方在市场中寻找精英规划师，制定折中方案：团结一致，从联邦政府与州政府争取尽可能多的资金，以搁置争议首先确保外部资金导入；每个郊区尽可能负责一条轻轨线的合资修建；内城科学布局各条与郊区的直达轻轨线，形成便捷的交通网；如果利益仍存在纠葛，则诉诸法院，交由公众陪审团决议。在老太介绍的“故事二”中，波特兰的轻轨系统得到积极认可。民众不仅认可轻轨的绿色可持续意义，还赞成理性协商的城市管理决策方式。这样的波特兰意识，通过社会生活的方方面面——比如基础教育，得到不断传承。

        

        基于这样的城市管理模式，波特兰的经济发展体现出更高的包容度。良好的都市环境吸引了大量高收入者与尖端人才，在提升城市服务配套的同时，也抬高了土地价格。土地价格被抬高，这颇被人诟病，但波特兰良好的城市规划品质有效转化为实体经济发展的动力，很好地照顾了产业工人等中低收入者的生计。制造业在GDP中的比重，波特兰为美国第三高。2013年，高端制造业贡献了波特兰26.2%的国民生产总值。全美最大的有轨电车生产商，正是位于波特兰的俄勒冈钢铁制造（Oregon IronWorks）。凭借“波特兰”的城市品牌，该公司的有轨电车成为美国其他计划发展相关公共交通的城市的首选。

        

总结

        从诞生之日起，城市便是各种矛盾的集合。城市运营的本质就是协调这些矛盾。在古代，城市的运营通过独裁的方式进行。独裁者的意志以最快的速度“化解”复杂的矛盾。但这样的城市管理严重忽视了多元的社会需求，造成社会大众的普遍不幸福。

        进入现代，民主化的城市管理模式备受推崇。然而，正如上述多伦多的案例，“赢者通吃”的设定带来了实质上“多数的暴政”。以波特兰城市规划品质为代表的“共识搭建”，是城市运营的有益参考。它正视城市中存在的复杂矛盾，将城市管理权力分散，激发社区与城市自主构建多样的解决方案。富有自治精神与相关知识的不同组织，得以有效开展“理性协商”，实现城市规划，乃至经济发展的公平利益分配，最终达成可持续的城市运营。

        （作者系城市战略规划师）        

        参考文献：

        JudithE. Innes & David E. Booher (2004) Reframing public participation:strategies for the 21st century, Planning Theory & Practice, 5:4, 419-436,DOI: 10.1080/1464935042000293170