学者新书解读香港反腐之路：廉政公署如何取得成功

腐败，是一个长久以来困扰人类社会的重要话题。为控制和预防腐败，进而形成清廉社会，许多国家和地区作出了不同的尝试。其中，中国香港在反腐肃贪上取得的成效备受关注。

二十世纪六七十年代，香港经历了急剧的转变。当时人口快速增加，社会发展步伐迅速，制造业蓬勃发展，经济渐次腾飞。然而，因为人口不断地膨胀，社会的资源未能赶及实际需求，这种环境助长了贪污的歪风。1974年2月，香港廉政公署（简称“香港廉署”）正是在此背景下成立。

至2019年，香港廉署成立45周年，国际社会已普遍认同中国香港是全球最廉洁的城市之一。香港廉署2019年年报援引TRACE International发布的《二零一九年贿赂风险指数》称，香港在全球200个经济体中位列第十低风险地区，而“透明国际”的《二零一九年清廉指数》显示，香港在全球180个地区中排名第16位。

香港走过了一条什么样的反腐之路？它的廉政治理是如何进行的？其成功的前提条件、关键要素和必要程序又是什么？近日，澳大利亚学者施易安（Ian Scott）、香港城市大学公共政策学系教授公婷撰写的《直面挑战——香港反腐之路》（简称《直》）一书已由中国方正出版社翻译出版，该书聚焦于香港的反腐之路，借此探讨廉政建设中的重大理论和实践问题。

“香港的反腐败之路究竟是什么？也许以下十六个字可以大致概括：法治为本、制度为体、预防为先、民众为源。”2021年2月，公婷在《直》书的中文版序言中写道。

“反贪机构若要成功，必须克服迫在眉睫的冲突”

二十世纪六七十年代，既是香港经济逐渐腾飞的时代，也是贪污横行的日子。

公开资料记载，当时，香港公共服务机构中贪污情况十分严重，市民为了维持生计以及尽早获取公共服务，被迫使用“走后门”的方法。“茶钱”“黑钱”“派鬼”等各种代替贿赂的名堂层出不穷，市民不仅耳熟能详，也无奈接受为日常生活的一部分。贪污风气在警队中更为严重，受贿的警务人员包庇黄、赌、毒等各种非法罪行，社会治安受到严重威胁。

1973年，总警司葛柏被曝持有财富逾430多万元港币，但在调查期间逃离香港至英国，令积聚已久的民怨爆发。此案也成为香港廉署成立的重要契机和原因。

1974年2月，香港廉署正式成立，以执法、预防及教育“三管齐下”的方式打击贪污。廉署成立后第一个重要任务，就是要把葛柏逮捕返港。1975年初，廉署成功将葛柏由英国引渡回港受审。葛柏后被控串谋贪污及受贿罪名成立，判处入狱四年。

香港廉署官网称，“葛柏案件充份反映廉署打击贪污的决心，在香港掀起了一场静默的革命”，“在香港政府及广大市民的支持下，令香港蜕变为全球最廉洁的地方之一”。

《直》书回顾了这段英国殖民统治时期的香港腐败情况，以及廉署成立初期面临的危机和挑战。本书作者在分析香港廉署早期面对公信力下滑危机时指出，是“廉政公署的媒体宣传和民众面对面接触的活动令廉政公署重新获得民众的支持，并且改变了民众对腐败的态度”。

香港廉政公署为何能取得成功？

作为公认的反贪机构成功典范，香港廉署在反腐方面所取得的成绩有目共睹，它使香港从备受腐败困扰转变为一个对腐败零容忍的社会。

香港廉署是如何取得反腐成功的？《直》书从政治意愿、组织保证、法治为本、腐败认知和反腐宣传以及良性循环等方面进行了详尽的论证说明。

作者公婷在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访时表示，书中包括了大量的一手资料。 比如，我们在写作过程中采访了廉署的一些现任和前任官员，听他们亲口讲述香港反贪工作中的往事，感同身受。其中包括参与过上世纪70年代廉署早期建设的“元老”级人物，也有现在仍在反贪第一线的廉署工作人员。在写作过程中，我们查阅了大量的政府文件，也获得了廉署历年社会调查的原始数据。我们自己也就香港市民的廉洁观作了大规模的问卷调查，从而能够以事实和数据为我们书中的重要观点提供佐证。

《直》书通过解读香港廉署历年民意调查报告发现，“民众非常支持廉政公署，但可能对廉政公署控制某些类型的腐败的成效心存疑虑。吊诡之处在于，成功地检控这些类型的腐败未必会减少民众的担心，反而会让人们觉得在表面之下还潜藏着更多的腐败。”

对于这一观点，公婷补充说明道，（香港）这些年出现的腐败案件一般是孤立的，同廉署建立初期要解决的腐败问题有很大不同。那时是集团性的腐败，规模大范围广，政府内外勾结挖制度的墙角，直接影响社会的廉洁生态。而今，很少有人把个别官员的腐败与政府制度联系在一起，而更多地将他们看作偶然的、个别的事件。

“其实腐败分子在任何社会中都有，一是看他们是不是制度的产物，二是看政府有没有决心和能力将他们绳之以法。这是赢得民众信任和信心的关键所在。”公婷强调。

香港反腐模式的可借鉴性

考察香港的反腐败道路和成功模式，必然带来廉政经验能否移植与借鉴的问题。《直》书认为，“追求特定的反腐败模式是没有意义的，盲目移植只会造成‘水土不服’。尽管如此，香港反腐败的历程却为其他地区提供了可借鉴的经验。”

本书提出，“如果有足够的政治意愿展开有效的防贪工作，那么（香港）廉政公署的以下三项举措可能对其他地区的反贪机构有所帮助：第一，充分了解民众对腐败的态度；第二，制定政策并通过实践建立反贪机构与社会之间的信任关系；第三，与社会和企业之间建立真正的伙伴关系。”

澎湃新闻注意到，《直》书归纳的香港廉政建设的成功要素中，加强反贪机构与市民互动被着重提及。

书中分析称，“（香港）廉政公署的社区关系处【注：香港廉政公署分为执行处（负责执法）、防止贪污处（负责防贪）以及社区关系处（负责倡廉教育）】一直都意识到宣传工作对于推广廉政公署理念至关重要……它（即香港廉署）将反腐宣传视为预防腐败综合体系中的重要手段……廉政公署的宣传工作比其他反贪机构更有针对性、性价比更高。”

对此，公婷在接受澎湃新闻采访时还介绍了香港廉署在宣传工作方面值得借鉴的部分举措：一是要充分了解民众所想，比如市民的廉洁观、对腐败的容忍度、对反腐的满意度等等。只有这样，才能在宣传工作中有的放矢，廉署每年的社会调查便是以此为目的。二是争取社会各界的支持，如廉政公署同企业和商界建立“伙伴关系”、在大学招募“廉政大使”。三是宣传形式多样，严防说教和形式主义，要通过民众喜闻乐见的方式进行。

在公婷看来，书中关于反腐败与社会治理之间关系的讨论正是本书的独到之处之一。

她指出，本书把反腐败置于社会治理的大格局之下。廉政的目的是营造善治，它是实现善治的条件、路径、手段，也是治理是否能够达标的重要尺度和判断标准。廉政对善治的贡献在于，它可以最大程度地提升治理的能力和效果，讲公平、公正、公开的价值元素植根于社会治理过程，从而促进社会的稳定、繁荣和发展。