东盟峰会的另一个问题：美国会重启对缅甸军事培训项目吗？

1988年9月18日，缅甸仰光，当地警察加入一场反政府的游行。 东方IC 资料

        11月13日，美国宣布将在缅甸设立和平队项目。白宫的声明说，第一批和平队志愿者将于2015年底抵达缅甸。

        从1980年代末到2011年，美国和缅甸的关系一直紧张，美国一直对缅甸进行各方面的制裁。然而，2010年以来的缅甸政局变化促使美国放松制裁，美缅关系正日趋正常化。11月12日至14日，美国总统奥巴马将第二次到访缅甸，参加东盟峰会。那么，美国还会采用什么途径来加强与缅甸方面的接触和合作呢？美国

        美国军事问题学者MARK S. RILEY和RAVI A. BALARAM发表论文认为，可能的途径之一就是重启中断了20多年的美缅在军事教育和培训方面的合作。

        这篇名为《美国与缅甸的国际军事教育和培训项目：回顾1980年-1988年的项目以及对未来的展望》（The United States International Military Education and Training (IMET) Program with Burma/Myanmar: A Review of the 1980–1988 Programming and Prospects for the Future）的文章发表在2013年第3期的《亚洲事务：美国评论》（Asian Affairs: An American Review）杂志上。

        该文在详细回顾和分析了1980年到1988年间美国与缅甸合作的国际军事教育和培训项目（以下简称IMET项目）之后，认为这一项目从长期来看有一定的影响力；考虑到军方在缅甸政治中的重要地位，重启这一军事领域的合作可以作为美国接触缅甸政府和军方的战略之一，这也有益于美缅之间的长期军事关系。

美国在1980年代向缅甸提供的IMET项目 

        在1980年代末的缅甸政治动荡导致美缅关系紧张之前，美国曾向缅甸提供国际军事教育和培训（IMET）项目。

        何为IMET？

        根据1961年的美国对外援助法，由美国国务院向IMET项目拨款，由国防安全合作局（DSCA）负责管理外国军官在美国军事院校中的培训。

        总的来说，IMET项目向外国军官提供在美国军事教育机构深入学习的机会，并可接触美国文化。外国军官可以学习和吸收美国基本的军事知识、价值观和文化。美国也希望这些受训的外国军官将来成为美国在该国进行沟通和施加影响的渠道，最终可以加强两国长期的军事合作。这一项目成本很低，但却可以帮助实现美国的外交政策目标，即推广国际价值观，提升他国的国防能力，并在全球和地区安全事务上取得共识。    

        1979年，美国为了本国在缅甸周边地区的安全、政治和经济利益，开始与缅方合作开展IMET项目。除了军官的培训，IMET也帮助让缅甸军队更专业化。加强友邦的军事能力后，如遇地区危机，对美国的军事干预的需求也会减少。同时，加强军事能力和更多的与美国的接触也可以鼓励缅方的民主化进程，实现从军政府到民选政府的转变。有效的接触缅甸需要长期持续的美国和缅甸军方的友好关系作为基础，IMET项目也被赋予培育这种关系的使命。    

        当年美国对缅甸的IMET项目是出于遏制苏联和中国在东南亚影响力的考虑。美国评估认为缅甸具有地缘战略上的重要意义。美国的另一个考量是打击金三角的毒品贸易。当时，大量海洛因从缅甸运往美国，时任美国总统里根认为缅甸当时有力地打击了毒品交易，值得更高层次的接触。与缅甸开展IMET项目是对打击毒品贸易的政治支持。而且，东南亚的民族分离武装依靠毒品贸易的资金支持，打击这一非法贸易有利于缅甸和泰国等东南亚国家的稳定。

        IMET也被认为是当时美国对缅经济发展援助的补充。当时的缅甸实行孤立主义的和社会主义的社会经济模式，基础设施落后，贫困问题严重，威胁到了政府的合法性，急需外国经济援助。由于缅甸军方盘踞着政治和经济领域，IMET项目也可以起到一定的影响力。

        而缅甸方面也一直在寻求外国军事培训的援助，以提高军队的战斗力。从1948年缅甸独立到1962年军政府完全掌权，约有1852名官员在国外受训，其中1227人是在美国受训的。其后，缅甸的孤立主义政策大大减少了在外培训的军官数量。直到1980年代一名英国军校毕业生成为军事训练司令，缅甸才有开始增加军官外训。

        美缅双方在1979年决定开始IMET项目，1980年只有三人赴美受训，之后几年每年平均有40到50名军官入读美国军事院校。

        1988年，美国国务院报告预测，新一代领导人将在世纪末掌权，并很可能来自军方。IMET项目有助于提升缅甸军方的实力，也是双方军事官员之间沟通的主要途径。但同年，缅甸发生政治动荡，美国很快取消了与该国的IMET项目。美国也给出了重开该项目的前提条件，即有公信力的民选政府掌控缅甸局势。

1980年代的IMET项目结束之后

        在IMET暂停之前，IMET主要是为了增强缅甸军方的实力以打击其国内叛乱和毒品贸易。然而，到1990年代，紧迫性降低了。苏联解体后，缅甸共产党的实力大大降低，少数民族武装也与缅甸政府进行了停火谈判。阿富汗取代缅甸成为了最大鸦片供应国。东盟（有数个美国友邦）也与缅甸保持接触，并在1997年正式吸收缅甸入盟。西方的制裁激起了缅甸的反击。缅政府认为西方夸大1988年的军事镇压，并谴责西方国家干涉其内政、试图用殖民时代的方式对待缅甸。

        在IMET项目暂停之后，缅甸军方感受到了内部和外部的威胁，将军队的规模翻倍，并一直寻求让更多的军官接受海外培训。1990年代，军队规模扩展到504个步兵营，约60万官兵。

        这一扩张的理由有很多。首先，军方已经牢牢控制经济的各个部门，招募年轻士兵可以抵消经济困顿所导致的失业问题，防止他们反对政府。第二，政府需要镇压获得了更多的受到国际支持的草根运动。第三，为了分裂和削弱少数民族武装，政府承诺大规模的安置项目，而执行政策需要更多的力量。第四，为了削弱当地叛军，政府需要加大反毒力量。

        但规模的增加并不意味着战斗力的增强，缅甸军方面对着训练不当、资源缺乏和监管不力等问题。而大量军官进入政府工作也削弱了军队的人力。缅甸因此加大了培训力度，也寻求邻国的军事培训。1990年代的在国外受训的军官数比1980年代翻倍，约有942名军官在中国、印度、巴基斯坦、新加坡、俄罗斯和南斯拉夫受训。但一些军官私下承认，美国所提供的军事培训质量无可匹敌。

        然而，在中国受训的军官数远超在美受训的数量，缅甸军方受到中国的训练和军事文化的影响较深，而与西方军队几乎没有联系。没有中国的武器、培训和资金的支持，缅甸军方可能无法在1990年代控制政局。据报道，在21世纪，缅甸派遣1500多名军官赴俄罗斯学习核物理和航空等技术。自1989年以来，因为美国的制裁，缅甸军方没能从美国那里获得训练和军事影响。

对1980年代IMET项目的评估 

        虽然美国在1980年代对缅甸的IMET项目看上去失败了，但是论文作者认为，必须考虑到这一项目的培训人数很有限，且官员级别较低。在追踪当年受训的军官之后，作者认为长期来看，这一项目还是具有影响力的。

        在当年受训的175名军官中，12位已经升到了政府的最高层。美国驻缅甸武官认为，当年受训者中的三分之一是如今是改革派。然而，这些是否与IMET的影响相关仍然无法确认，但是军官的职业发展和IMET培训之间可能确实存在联系。

        IMET的另一个影响是在缅甸军队中传播了知识。IMET项目的毕业生有的加入了常规作战部队，有的成为军事院校的指挥官和教员，还有的成为了军队训练主管。他们中有人编撰了专业书籍和期刊、野外训练教材等。

        而根据作者对一些当年项目受训人员的访谈，他们都对于当年的受训经历给予积极评价，在之后的军人生涯中也从中受益。因此，IMET项目对缅甸军事产生了影响。

重启美缅IMET项目？

        论文作者认为，由于缅甸最近几年的局势变化，重启IMET项目的可能性已经出现。但是美国应该确保受训的人员具有良好的人权纪录。

        有些建议认为重启这类项目可以只提供有关国家建设的民事类培训，而不提供军事课程。然而，根据对泰国和菲律宾的IMET项目的分析，这样做的后果是，受民事培训的军官回去后更容易在非军事部门工作，可能使得军方力量更渗透入非军事部门。这可能对该国有害，也不是美国的愿望。

        同时，美国也要更现实，不能指望这些项目可以带来对于美国的偏爱。不能指望缅甸军方突然就会拥抱美国，IMET不会对民主和人权状况改善起到直接影响。

        IMET项目在世界范围内有很正面的影响，可以保障美国的国家利益。

        缅甸总统吴登盛的政治顾问Koko Hlaing说，这一代人会很遗憾没有与西方互动。缅甸军方想学习美国军队的专业知识和专业精神，以提升军事能力和国家形象。缅甸军方即使在民主化之后也在缅甸政经领域占有突出地位。美国可以通过让缅甸军方接触美国的军事教条、价值和文化来协助缅甸的转型过程。

        IMET项目能够补充更广泛的与缅甸的军事接触战略。美国、缅甸、邻国和东盟这样的区域组织可以为了共同利益而合作，以减少缅甸边境的跨国犯罪。也可以发展减灾和人道援助的能力。

        在过去的25年中，美缅军事教育交流中断，缅甸方面与中俄保持着更紧密的军事关系。论文作者认为，考虑到缅甸最近的局势变化，美国军方应该介入。而最好的方法之一就是通过教育培训。

        美国是否将IMET项目作为美缅军事关系的一部分，取决于美国是否在缅甸有强烈的国家利益，以及缅甸政府是否能够进一步落实改革。在1979年美国开战与缅甸的IMET项目前，也面临着同样的问题。如今，美国强调要重返亚太，这说明美国在缅甸有巨大的利益。而缅甸方面也展现出了进一步改革和转型的可能性。

        若美国重启与缅甸的IMET项目，将使缅甸军官接触美国的军事教育机构，进而鼓励缅甸的改革趋势。虽然IMET项目投入资金不多，但是美国教育在缅甸的评价很高。由于缅甸军方无疑将在安全和治理方面仍然扮演关键性角色，重启IMET这样的军事教育项目能使两国加深共同的安全利益，有利于推动美缅关系的发展。