市政厅|对小汽车不妥协，从停车位配建改革开始

        城市是否需要不断为小汽车配建停车位？

        笔者在微信公众号“一览众山小-可持续城市与交通”推荐了一篇国外的网文《虚伪的停车下限配建指标》，没想到一石激起千层浪，引起了广泛讨论。在这里，笔者也想和大家一起，对此进行辨析。

        实际上，欧美国家甚至巴西，近年来也对这个问题进行持续研究，并得出与以往不同的答案：许多城市已摒弃了停车位最低数量的管理规定，代之以限制停车位的最高数量，如英国的诸多城市。比如，巴黎就发布了新的规范：不再进行最低停车配建要求，如果建筑距离地铁站小于500米，就无需提供停车位。这一新规适用于该市大部分地区。

        相比之下，中国城市的停车位，却仍然按照“下限管理”的方式配建。那么，怎么看中国城市里停车位的规划设置？我们是否也到了要减少停车位的时候？

        空间资源分配体现交通方式的优先级

        其实，近年来，中国在国家宏观战略层面，确立了以调整出行结构为解决城市交通拥堵问题的主要政策方针，但各地的具体实施与实践，却与之相矛盾。

        常见的典型现象是，管理者一边说要鼓励公共交通、公共自行车、步行优先发展，却推托没有道路资源、没有场站及设施用地；另外一边，却顶不住小汽车用户施加的各种压力，不断提高停车配建标准，想法子帮着小汽车找停车空间，甚至在狭窄的胡同、里弄、小区、人行道，都圈出了临时性的停车位。更不用说新建的写字楼和居民楼了。

        其实，这类社会和城市的资源分配，最能体现城市实质上到底优先发展哪种交通方式。这种信息也很容易为大众所感知。而且，因为城市的资源（时间、空间）是有限的，当给小汽车提供更多资源之时，就意味着我们鼓励小汽车出行，并压缩公交、行人的空间。这既破坏了城市的宜居环境，也挑战着国家的既定方针。

        我国城市停车位是怎么建的

        要回答停车位管理是否应改革的问题，首先就要了解中国城市停车位规划、建设和管理的背景现状。

        当前，无论地面停车位还是地下停车位（层高小于2.2米），其建筑面积不计入容积率。也就是说，现状政策大体上是通过减免土地出让金或不计入容积率的方式，鼓励开发商建设更多建设停车位，以满足小汽车的停车需求。与此同时，中国停车位的配建规划还是依循下限管理，即要求开发商建设至少n个停车位，如配建下限是一户一车位。如果较真起来，其实就是说，你在这儿买套房，就顺带买辆小汽车吧，越多越好（否则，车位给谁用呀）。

        当然，除配建停车位数量的问题外，中国的停车位管理难题也十分突出。典型问题包括：老旧小区停车位不足，停车位产权不清晰，违建违停的执法不到位，以及停车收费标准随意性大、缺乏价格机制等。这些构成了中国今日城市停车管理的主要难题。

        为何说停车位下限规划增加小汽车出行

        我们不妨先从停车位配建的下限规划分析。有人可能会问，多设停车位，一定会增加小汽车出行吗，它真是一个重要的因素吗？

        事实上，这是有数据支撑的。中国城市常年进行交通路上调查和入户调查，以掌握城市出行特征。这些数据会被研究者整合到有关的交通模型里，进行回归分析，以寻找规律。交通模型的基础是把城市分成很多个虚拟交通小区，将调查得出的小汽车出行量，与不同的规划要素进行回归分析，以预测未来不同条件下会产生怎样的小汽车出行量和出行模式。例如，可以把不同的交通小区的小汽车出行量，分别与地区人口、岗位数量、该地区停车位数量等进行回归分析。回归出来的线性关系是否成立，则主要看回归函数的R-squared，R-squared越高就意味着越相关，其推导出来的回归函数对未来的情况的预测也相对更精准。

        笔者参与过五六个城市的交通模型，在这些交通模型中，用小汽车出行量和人口、岗位密度或各类用地面积进行回归分析，回归曲线的R-squared普遍介于0.5-0.7之间，而与停车位数量这一要素回归的R-squared往往在0.8以上。这意味着，停车位数量与小汽车出行数量最相关，停车位的增加对小汽车出行量增长的刺激性是最大的。

        带来的问题：无法估计小汽车出行量、浪费土地，影响空气和房价

        因此，进行停车位配建下限规划，首先让城市面临的问题是，根本无法规制该小区未来产生多少小汽车出行量——因为我们只规划建设最低标准，上不封顶。这也意味着，实际发生的小汽车出行量，比我们规划计算的只高不低！这就是为什么我们老觉得规划解决不了城市交通拥堵的原因之一。

        我们还要知道，交通是流动的，小汽车是要行驶的。当开发商随意提高建筑的停车位供给时，就意味着政府和社会要被动地消耗更多的城市土地来修桥造路，在各类出行目的地还要增加停车位供给（否则，开过去了没地儿停呀）。这还意味着，更多的小汽车排放，我们得呼吸更多的PM2.5。为停车位下限规划的成本买单的，不是开发商，而是全社会。

        停车位配建下限规划带来的另一个问题，就是房价居高不下。停车位有建设成本，如果每户至少一个停车位，意味着每户住宅要负担一个车位的建设成本，具体的成本数据，笔者并不了解，但以欧美国家住宅销售价格与我国有关地区相当的情况下考虑，其单个车位的建设成本在4万-8万美元之间，按此计算，相当于每套住房的销售成本增加了20-50万元人民币。这与我们希望降低房价、让居者有其屋的宏观政策多么格格不入。

        把停车位配建下限管理政策，放到中国各地城市为应对交通拥堵付出巨大努力的背景下看，就更显得南辕北辙、有些刺眼了。国务院近年来各类新型城镇化的重要文件都指出，解决城市交通问题的根本出路在于调整出行结构，其实质是降低小汽车出行分担率，鼓励大家使用公共交通、慢行和其他可持续出行方式。传统的停车位配建下限管理，无论从政策的一致性，还是政策制定逻辑来看，都与之背道而驰。

        欧美国家的改革更容易？不是的！连巴西都做到了！

        今天的中国城市交通发展到了必须改革的岔路口，那么应该何去何从？

        其实，欧美国家也经历过和中国类似的停车位管理历程。在同样的交通负担之下，他们开启了自上而下的停车管理模式变革，变传统的停车位配建下限规划体制为上限管理，如前文说到的英国大多数城市、法国巴黎以及美国波特兰。

        这些城市在制定法定规划时，都清晰规定了每户家庭最多的停车位配建数量，下不封底。而配建上限值，是基于该地块距离主要公交节点远近而定，公共交通出行越发达，其配建上限越低——上面提到，巴黎在地铁站点周边500米范围内的建筑物其私人小汽车停车位上限定为0（私人小汽车停车位，不含为装卸货、残疾人以及其它临时性车辆预留的少量车位）。

        也有些城市，如德国柏林，选取的方式是停车位不设上下限，完全依赖市场调节。当然，不同国家的城市公共交通发达水平不一，一些国家的市民们在选择住宅时更为理性。例如，伦敦市地标性建筑瑞士再保险大厦（Gherkin）是一座私人小汽车停车位为0的5A级写字楼，却广受市场欢迎。

        在面对这些成熟经验时，一些人每每会提到我国国情，来表达相反的意见。其论调无非是“我们的市民缺乏素质”、“管理机制复杂僵化”、“管理能力低”、“历史遗留问题复杂”等。归纳下来，现实中几个典型老大难问题包括：老旧小区停车位不足，改造难；老百姓素质低，违建违停执法难；现今的社会氛围是，大家有意愿购买配建更多停车位的住宅。

        不过，就在2013年，作为发展中国家城市的代表，巴西的圣保罗顺利推行了全市范围内的停车位配建上限管理机制改革。这无疑是对中国上述论调和不作为的有力回应。圣保罗作为巴西最大的城市，在发展中国家中，是首个在其新版总体规划中取消了最低停车配建要求的城市，并在其公交主要走廊沿线实行最多停车位的上限管理规定。开发商可最多为每户提供一个停车位，要另外多建停车位，开发商就要为此付费。圣保罗这样做的目标是：“通过停车规划建设管理改革，将城市塑造得对公共交通和行人更加友好。”

        怎么对待改革难点？

        以下，我们就来分析我们遇到的这些改革难点，并来看看巴西圣保罗是如何做到的。

        老旧小区是历史遗留难题，它们一般位于旧城中心地带，即交通最拥堵、道路改造最困难的地区。如果屈服于所谓当地小汽车用户居民需求，为他们提供更多车位，那么，在无法对道路系统进行有效扩容改造的条件下，让他们不顾一切地加入拥堵大军，就是我们的目的吗？或者，应该循序渐进，通过提供更高品质的公共交通，引导大家转变出行方式，达到更可持续的状态？我希望大家能深入思考一下，给出您自己的结论。

        不过，我们可能无法说服当地居民，他们坚持使用小汽车。在这种情况下，我个人觉得，居民也应为此付出相应的使用成本和社会成本。例如，按照该地区土地转让平均价格，核算停车位占地面积（以及流通占地）的实际价格，此外，还应纳入其他社会成本，例如拥堵收费、空气污染治理费用，以及道路桥的建设费用等。这才是公平合理的二次分配，人们必须为自己选择的奢侈生活方式支付足够的成本，而不应让社会来补贴自己的奢侈生活。是选择居住在停车位少，但公共交通发达且出行距离短的地区？还是生活在停车位很多，但出行距离和时间更长的城郊地区？这是所有人都明白的道理：鱼与熊掌不可兼得。

        另一类难题就是违建、违停等管理问题。不过，我一直认为这更多是托辞，而非真正的改革难题。很多人总借口说欧美国家社会管理水平高，推行改革更容易。殊不知，停车位改革在欧美国家推行，要比中国难得多。

        美国一些城市，例如波特兰，推行停车位改革的时间，大约在2005年前后。当时，全美千人小汽车保有量大于900辆，这意味着，如果不算70岁以上、16岁以下的不能开车者，美国人手1.5辆车。如此高的普及率，还意味着选票压力，做出停车位上限改革的决策者们，需要这些人的选票！但是，在如此困难的局面下，美国的城市管理者们，都还在进行艰难的停车位改革。

        而我们的情况呢？尽管中国现在城市交通拥堵一塌糊涂，但包括北京在内的我国大多数城市，千人小汽车保有量基本上是200-300辆，中国还没有超过千人400辆的城市。小汽车出行分担率普遍在20%左右。这恰恰说明，现在大多数市民是以公共交通、自行车、步行等出行方式为主。那么，为何我们的政策制定要优先考虑小部分的小汽车用户？现在不鼓起勇气进行改革，更待何时呢？

        从停车位管理的政策出台到执行，欧美国家其实面临更大的选民压力。为达成目标，其主要做法是引导和教育，强化公众参与。而我们今天对小汽车的妥协、纵容与缺乏协调，会为今后进一步的新型城镇化带来更多问题。不过我坚信，如果我们真想要解决这个问题，总能找到适合中国的方式方法。

        进一步说，公众广泛参与讨论停车位规划机制，这也是凝聚社会共识的过程。让大家理解，对停车位进行上限管理和限制，不仅可降低房屋价格，还有助于提高公共交通的服务品质，为市民营造更多室外活动空间，减少空气污染。我们需要带领市民一起思考和寻求解决方法。要让社会形成共识：我们有选择其它生活方式的机会，而不一定非要现在这样——开车堵在路上、为房屋支付很多费用，还要每天为孩子戴上防雾霾口罩。

        实际上，巴西圣保罗对停车位配建进行上限管理，其难度也要高过我国。笔者曾于2006年访问巴西几座城市，了解到其社会管理水平不如我国北京、沿海发达地区。当时，其2/3的人口生活在城中村，违章违停现象更严重（警察主要精力是应对刑事犯罪），人口贫富分化也更严重。按照国内有关的论调，从各个角度来看，它都是做不了发展中国家上限规划改革的先驱的。

        那么，圣保罗是怎样推动停车位管理改革的？它采用的是上限配额制度。依照前述，政府规定了停车位配建上限，开发商可向规划部门申请购买上限配额之外一定数量的停车位，其价格由规划部门根据地区申请数量、土地转让价格以及该地区供需状况及其它社会成本而最终核定。这样也避免了改革初期来自房地产行业的压力。

        笔者就此引申，我们可基于调整出行结构的思路，采取更多行政手段，例如通过鼓励开发商配建一定比例公交场站和公共自行车停车位，来置换一些上限之外的停车位数量。这种机制体制的最大优点，是赋予了规划建设管理部门更多手段，来调节和管理城市交通出行结构，预测未来的城市交通流量，更有力地发挥宏观引导调控的作用。

        中国要实行上限管理改革，笔者还推荐尝试采取一些符合国情的创新手段，例如停车位的上、下限管理并行的过渡机制，增量房地区试点试行，地铁、BRT、公交首末站周边500-1000米范围内的试点试行。这些实施手段的灵活运用，可循序渐进地推动中国停车位规划建设管理体制改革。

        （作者刘岱宗系宇恒可持续交通研究中心高级项目专员。以上言论仅为个人观点，不代表所属机构。）