包刚升：从民主失败的经验中学习（下）

【编者按】

        包刚升博士所著《民主崩溃的政治学》（商务印书馆）自2014年6月出版以来，好评如潮。2015年1月6日，该书获评《新京报》“2014年度社科书”。《新京报》在致敬辞中说：“这是一次观念的探险，包刚升带着浓郁的问题意识，深入到民主政治的内部，辨识其运行的内在机理。在成功的民主和崩溃的民主之间，他以实证研究为基础，总结其不同的经验教训。于亨廷顿、戴蒙德和林茨等大师的研究之外另辟蹊径，收获了一片别开生面的学术风景。”

        尽管如此，这部作品的书名容易引来争议，甚至被标题党读者误为否定民主之作。而民主已成为中国的核心价值观。如作者所言，该书的目标是探讨部分国家民主崩溃的原因，并为避免新兴民主政体失败提供政策建议。那么，《民主崩溃的政治学》这部“年度社科书”到底讲了什么？包刚升博士曾应邀于2014年12月在中国政法大学作了一场题为“民主崩溃的政治学”的讲座，演讲历时两小时，主持人为中国政法大学政治学系主任庞金友教授。澎湃思想市场将其讲座录音整理编撰，并请作者修改润色，遂成此文，以飨读者。此为下篇。

从政治逻辑到历史经验

        接下来的挑战是，能不能在经验世界中验证这种理论逻辑和因果机制。我的这项研究属于定性研究，用的是比较历史分析方法，涉及四个国家——德国、尼日利亚、智利与印度——的比较案例分析。但实际上，这并不是四个案例。这项研究不仅有不同国家的横向比较，而且还有同一个国家不同时期的纵向比较。比如，德国1919年到1933年民主不稳定，为什么德国二战后的民主体制稳定了？再比如，智利在20世纪50到70年代的民主不稳定，为什么80年代晚期转型后的民主稳定了？若横向与纵向的比较历史分析都能证明我阐述的理论假说与因果机制，那么这项研究应该比较可信。

        国别案例的选择有三个原则。一是要展示变量的变化。选民政治分裂程度的高或低，政治制度安排的离心型或向心型，民主政体的崩溃或稳定，要能呈现出变化。如果没有变化，就无法论证上面的逻辑。二是选择具有代表性的重要国家。德国、印度、尼日利亚是公认的地区性大国，智利国土与人口规模并不大，但通常被认为拉丁美洲的重要国家。三是要展现丰富的差异性和多样性。如果我的理论只能解释欧洲，这个理论放到拉美可能完全不成立。而这里的案例选择覆盖欧洲、非洲、拉丁美洲和南亚，包括发达国家与不发达国家。这也有助于强化这项论证。

德国魏玛共和国为何失败？

        第一个案例是德国魏玛共和国（1919-1933年）民主政体的崩溃，关于这段历史的研究非常多，我的观点是高度的选民政治分裂与离心型民主体制导致魏玛共和国的民主崩溃。当时的魏玛共和国存在着严重的阶级分裂和“民主－威权”维度的政治分裂。特别是1929年的世界经济大萧条之后，这些选民政治分裂又进一步激化了。从政治现象上看，魏玛共和国后期出现了严重的暴力事件，选民的投票结构从最初的中间向两端移动，政治议题的冲突性也非常大。总之，魏玛共和国后期选民的政治分裂程度非常高。

        从制度上讲，魏玛共和国是典型的离心型政治制度安排。纯粹的比例代表制鼓励了小型政党和新兴政党，削弱了既有大型政党的政治力量，导致了极化多党制。半总统制的安排又孕育了行政权和立法权的冲突。一个细节是，在希特勒上台之前，总统任命的总理在国会仅能赢得不到10%的支持率。最终，上述两个因素的共同作用，使得1933年魏玛共和国的民主政体为希特勒极权统治所取代。

        那么，二战以后联邦德国(西德)的民主政体为什么能够稳定呢？当时，盟军占领西德实施政治改造，有很多人担心民主能否生根。战后联邦德国民主稳定的原因主要是两个。一方面，二战后联邦德国经济发展水平的提高和福利国家的建设，大大降低了阶级分裂的程度。联邦德国已经使极左政党或极右政党失去了培育的土壤。经济上看，人均GDP的提高速度非常快，整个社会变得更加富裕了，福利国家的建设也稳步推进。所以，阶级分裂与冲突的因素就逐步弱化了。

        另一方面，联邦德国基本法汲取了魏玛宪法失败的教训，在政治制度上做了重大改进。选举制度上尽管没有废除比例代表制，但由过去的纯粹比例代表制改革为混合型选举制度——一半席位由简单多数决定制选出，另一半席位由政党名单比例代表制选出，但这部分席位又设置了5%的政党选票门槛。实际上，这一选举改革的主要目标就是淘汰小党，强化主要政党。同样重要的是，政府形式由过去的半总统制改为议会制，这就消除了行政权与立法权走向政治对抗的制度隐患。由此，联邦德国战后政治制度安排的向心性程度大幅提高。所以，大家可以看到，从魏玛到联邦德国前后的变化，我讲的两个变量都在其中起作用。与魏玛共和国相比，联邦德国战后选民政治分裂的降低和政治制度安排的向心型，塑造了民主政体的稳定。

尼日利亚的族群冲突与民主崩溃

        第二个故事是关于非洲人口最多的国家——尼日利亚——历史上的民主崩溃。总的来说，尼日利亚第一共和国（1960-1966年）受累于高度的选民族群分裂与高度分权的地区主义安排。前者使尼日利亚陷于严重的国内政治冲突，三个主要的族群——豪萨-富拉尼族、约鲁巴族和伊博族——控制着三个地区，他们互相憎恨、彼此为敌，政治暴力持续升级。我的研究中有很多当时的资料，包括重要选举的数据，主要政治家的传记、自传或回忆录，重要政治会议的记录，英国外交官的亲身观察与记录，政治暴力与冲突的数据，等等。这些资料都印证了尼日利亚当时存在严重的族群分裂。

        此外，尼日利亚第一共和国政治制度的基本特征是高度分权的地区主义安排。当时，尼日利亚的国土面积根据尼日尔河及其支流的流向，被划分为三个地区，分别是北区、东区和西区，后来又划分出中西区。这样，整个国家被划分为三到四大块，这种安排使得尼日利亚中央政府无法进行有效的国家建设和民族整合。每个地区都觉得自己非常重要，具有抗衡中央政府的能力。这种高度分权的地区主义安排，使得地区政治的重要性甚至高过了中央政治。一个例子是，北区执政党的领袖并没有到中央政府出任总理，而是甘愿做地区总理，然后派自己的副手到中央政府做总理。可以想见，地区政治与中央政治是何种关系。只有控制地区，才能控制实质性的政治权力。这就使得刚刚脱离英国殖民统治的尼日利亚中央政府无法进行有效的国家建设和民族整合。最后，联邦政治成为三大地区政党对中央权力肆无忌惮的争夺和恶斗。北区由于人口和席位较多，就控制了中央政府，主要政策对东区和西区均不太有利。后来，来自东区的伊博族军官首先发动军事政变，随后是第二次军事政变以及持续两年多的内战。

        内战结束以后，尼日利亚后来的政治史有很多反复，从政变到军人统治，再到启动转型，再政变，再转型，等等。1999年至今，尼日利亚维系了民主制的基本形式，但民主政体本身还充满瑕疵。国际著名评级机构Polity Ⅳ连续多年给尼日利亚的评级都是从-10分到10分制中的4分，而国际上一般认为6分达到民主标准。4分尽管不是威权政体，但离“好的民主”尚有距离。但无论怎样，尼日利亚维系了民主制的基本形式，并维持了国家的统一。

        那么，如何解释尼日利亚前后的政治变化呢？与第一共和国相比，尼日利亚后来改革了高度分权的地区主义安排，全国由过去的三到四个大区陆续划分为36个州，中央权力得到了强化。过去，地区总要挑战中央，甚至动不动就要脱离尼日利亚。全国划为36个州以后，每个州都不再有能力挑战中央。如果继续实行几大区的央地模式，尼日利亚可能一直会陷于族群与地区冲突。尼日利亚还在立法上禁止族群和宗教政党，政党不得出现族群、地区和宗教的名称，甚至要求设立政党时必须在全国一定比例的州拥有自己的支部。

        尼日利亚在选举制度方面的调整也非常精巧，他们后来要求新设的最高行政长官职位——总统必须要在全国三分之二的州获得不低于25%的选票。这意味着总统的支持不能只来自于人口密集的少数地区，而必须要在全国范围内赢得较高比例的支持。实际上，尼日利亚是在总统选举制度上提供了一种跨族群的政治激励。所有这些都涉及到民主政体下具体制度安排的向心型或离心型程度。

        但与此同时，尼日利亚仍然存在着高度的选民政治分裂，选民依旧沿着族群、宗教和地区的界限呈现高度分歧。所以，今天尼日利亚准民主政体的维系，与该国央地关系制度模式的调整有关；而该国民主程度较低及政治冲突较多，则与依然存在的较高程度的选民政治分裂有关。

从阿连德总统的社会革命到民主失败

        拉丁美洲西海岸的智利则是这项研究的第三个国家。该国在20世纪早期就拥有维系较长时间、相对稳定的竞争型政体——尽管只有少部分符合财产与教育资格条件的社会精英拥有选举权。但这跟英国19世纪的政治模式非常相似。经历20世纪20年代中期的政治变革以后，智利的政治稳定一直维持到20世纪50-60年代。但再往后来，智利的民主越来越不稳定，1973年9月11日就出现了军事政变，智利的民主政体倾覆了。

        这项研究的理论能很好地解释智利的政治剧变吗？20世纪中叶之后，智利政治基本上为严重的阶级冲突支配。问题来了：智利的贫富悬殊早就存在，为什么严重的阶级冲突出现在那个时候呢？主要原因在于，由于财产资格限制的取消和初等教育的普及，下层阶级在50年代以后逐步获得了普选权。这样，有权投票的选民人数很快从数十万增长为三百多万。于是，过去贫富阶级的社会分裂快速地政治化，不同阶级在经济平等和再分配方面的严重分歧逐渐撕裂了这个国家。1970年以后,整个国家的选民日益分裂，要么支持阿连德总统和支持走“社会主义道路”，要么反对阿连德总统和反对走“社会主义道路”。

        与此同时，智利的比例代表制严重削弱了主要政党的力量,政党体制趋于极化和碎片化。总统制则蕴藏着行政权与立法权政治冲突的危机。尤其是，当总统制与脆弱的政党体制结合时，问题愈发严重。阿连德总统是靠36.2%的选票支持上台的，而他自己的政党在国会只有百分之十几的席位，但他认为自己是智利的全民总统。这样，当阿连德总统提出的法案在国会通常无法获得有效票数时，他后来就倾向于依靠总统命令进行统治。当阿连德这样干时，国会认为这个总统已经丧失合法性。这样，1972-1973年的智利作为一个民主国家看上去已经岌岌可危，结果是军人政变和民主崩溃。

        20世纪80年代末，智利启动了新的民主转型，今天已成为民主巩固的典范。如何解释这种变化呢？第一,智利在皮诺切特时代经历了快速的经济增长，1995年前后人均GDP已接近10000美元，现在已经接近15000美元。如今的智利已迈入了中上等收入国家的行列。总体上，智利变得更富裕了，普通社会阶层的生活质量有了明显改善。这样，过去引发政治冲突的选民阶级分裂就大大缓解了。

        第二，智利此次转型还改革了政治制度。一是国会议员选举在比例代表制的基础上引入了双名选区制，这种选举制度鼓励了两大政党联盟的形成。二是总统选举从过去的一轮简单多数制变为两轮绝对多数制，这意味着总统当选必须获得50%以上的绝对多数。这样，一方面总统的政治权威得到强化，另一方面促成了不同政党之间的政治合作。三是设立了总统和议会政治冲突的调停机制，以解决可能的立法权与行政权的宪法僵局。所以，智利今天的政治制度模式尽管很难说符合理想类型的向心型民主政体标准，但向心性程度与过去相比无疑是大幅提高了。

印度“民主奇迹”的政治解读

        最后，需要讲讲印度的故事。应该说，印度是非常有挑战性的案例，印度的民主通常被视为一个奇迹。为什么称为“印度民主的奇迹”呢？因为印度各方面的条件貌似都不利于维系民主政体，特别是较低的经济发展水平以及复杂的族群、宗教、语言和种姓结构。解释印度民主的奇迹就是一个难题。此外，20世纪90年代以后，印度国内政治冲突似乎有所上升，政治稳定性略有下降。国际著名评级机构Freedom House甚至一度调低了印度的自由评级。这也反映出印度国内的政治压力。

        当然，关于印度民主的研究成果非常多。用我的理论框架来解释，1947年以来印度民主的奇迹是两个有利因素的结合。第一，选民政治分裂的因素。印度是一个社会结构上呈现高度分裂的国家，国内不同的族群、宗教与语言集团的数量非常多，中间还夹杂着种姓等因素。但是，1947年后的很长时间里，印度的工业化、城市化和现代化的程度非常低，选民的政治动员很不充分。一个现象是从40年代到60年代早期的投票率非常低。印度的这种低投票率不同于发达民主国家的政治冷漠，而是大量有选举资格公民尚未参与政治的状态。此外，由于历史原因，国大党当时是处于支配地位的惟一主要政党，所以一开始国大党动员选民的力度不是很大，而其他小型政党进行有效的政治动员又需要时间。这样，尽管社会结构中的分裂程度很高，但选民在实际政治生活中表现出来的政治分裂程度，要远远低于社会结构的分裂程度。或者说，由于现代化程度很低和选民政治动员不足，印度高度分裂的社会结构并未快速地政治化。

        第二，印度的政治制度模式是向心型民主政体的典范。尽管《印度宪法》规定印度是一个联邦制国家，但学术界一般认为，印度在改革之前属于中央集权化的准联邦制，中央政府相对于地方政府的政治权力非常大。（当然，后来改革之后，印度的地方分权得到了强化。）此外，简单多数决定制的选举制度和政府形式上的议会制都是对政治家和政党形成向心激励的制度安排，有利于塑造强大政党和有效能的行政权，从而能强化国家能力。我书中提供了很多有力的数据。比如，即便在国大党一党主导时代，国大党也无法赢得50%以上的选票，通常只能赢得45%-47%的选票，但国大党控制着70%－75%的国会议席，就使得它一党主导模式下的国家能力非常强。如果当时印度实行比例代表制，国大党是无法单独组阁的，它必须要跟其他政党联合组阁。比例代表制还有可能鼓励国大党内部更大规模的分裂。原因在于，比例代表制下有影响力的政治家即便单独组党，通常也能赢得一定议席。所以，印度民主的奇迹很大程度上是有效的宪法设计与制度安排的结果。

        那么，如何解释印度20世纪90年代以后政治冲突上升的势头呢？一个主要的原因是印度经济的发展、现代化程度的提升和政治动员程度的提高，这使得更多的人被卷入到政治过程中来，背后高度复杂的社会分裂因素开始政治化。结果就导致印度国内政治冲突的增加，给民主政体的稳定性带来了一定的压力。

        但是，印度的向心型宪法设计和制度安排仍在产生积极作用。经过国大党一党主导体制的衰落和20世纪90年代的内阁不稳定，到目前为止，印度的向心型民主政体重新塑造了相对稳定的政党联盟和多数派政府。现在是两大政党联盟主导了印度的政治，一个以印度国大党为首的团结进步联盟，一个以印度人民党为首的全国民主联盟。印度为什么会兴起两大政党联盟？背后是作为激励结构的一整套政治制度安排在起作用，特别是选举制度与议会制度。所以，90年代末至今，印度政府相对比较稳定，执政时间也比较长，国家能力又得到了强化，从而确保了民主政体的相对稳定性。2014年，印度人民党在国会选举中大获全胜，赢得人民院多数议席，也跟这套向心型政治制度安排是分不开的。

从民主失败中学习：降低选民政治分裂

        借助四国比较历史分析，我系统地论证了理论假说，即高度的选民政治分裂与离心型民主体制的结合倾向于导致民主崩溃。大家会看到，这项研究是严格按照“提出问题—文献综述—理论假说—经验证据——研究结论”的社会科学规范进行的。所以，这是一项理论导向的实证研究。

        听到这里，有人可能更关心：我们可以从这些民主崩溃的经验中学习什么？主要的启示是：新兴民主国家应该设法降低选民政治分裂程度，同时应该尽可能构建向心型民主政体，这会有助于新兴民主政体的维系与巩固。

        先谈谈如何降低其选民政治分裂程度的四条政治原则与政策启示。

        第一，经济发展和现代化长期当中会降低选民的政治分裂，但经济发展和现代化的过程则可能提高选民政治分裂的程度。因此，长期来看，发展经济和加速现代化程度是重要的政策；短期来看，则需正视现代化可能带来的政治压力。阶级分裂、族群分裂与宗教分裂基本上都是这样一个趋势，随着工业化和现代化的启动，这些分裂都可能会被激活，然后升高；但一旦进入发达工业社会的社会，这些分裂又会趋于下降。塞缪尔·亨廷顿过去说，现代性孕育稳定，但现代化容易导致不稳定。这也适用于选民政治分裂的诸种情形。

        第二，降低不平等程度是降低选民政治分裂的重要政策，这包括降低两个方面的不平等：一是降低公民个体意义上的不平等，二是降低不同类型的选民群体获取权力与资源上的“种类不平等”。现在已经有不少定量研究验证了，一个国家贫富差距过大往往对民主稳定是不利的。其实，即使不做复杂的定量研究，这个逻辑也是清楚的。所以，一个民主社会若能设法消除严重的经济不平等，对民主的维系较为有利。还有一种情形是，如果少数族群-宗教集团在获取政治权利、经济资源和社会价值上处于不利地位，一旦他们获得了投票权，可能会引发激烈的冲突。

        第三，既要巩固国家统一和强调民族整合，又要尊重不同族群、宗教、语言和地域选民群体在文化上的差异性，包容其多样性。这两者都非常重要，怎么同时兼顾两者是一个富有挑战性的问题。当然，不同国家的族群、宗教与语言结构千差万别，历史恩怨和社会传统又差异很大，所以这里提出的只是原则，具体怎么做是一个非常复杂的问题。

        第四，在高度分裂的社会中，快速扩大政治参与和过度强化政治竞争会给民主政体的稳定性带来很大的风险，而在政治上平衡好政治精英和大众参与的关系对民主稳定较为有利。这个观点听上去有些“保守”，但这就是我这项研究的结论。

从民主失败中学习：避免离心型民主体制

        再谈谈如何避免离心型民主制度安排的五条政治原则与政策启示。

        第一，民主的宪法设计和制度安排要充分兼顾分权和集权的平衡、参与和效能的平衡。不能塑造有效国家能力的宪法设计和制度安排，通常都缺乏维持民主政体自身所需的手段。过去一讲民主，大家注重的主要是分权和参与，但适当集权和政府效能也很重要。如果一个民主政府缺乏适度的权威、没有足够的能力，可能连民主体制本身都维持不了。

        第二，成功的宪法设计和制度安排并非空中楼阁，而必须考虑并适应本国的社会结构和选民政治分裂的真实情形。宪法和制度必须要在真实的世界里能够运转，所以政治制度和社会结构的匹配性非常重要。假设在一个理想的、没有摩擦力的政治空间里设计宪法与政治制度，成功率通常不会很高。这是新兴民主政体的关键问题。

        第三，在中央和地方关系上，要注意适度强化中央集权。当然，这条原则主要适用于存在高度的族群、宗教、语言和地区分裂的国家。对这样的社会来说，要适度强化中央政府维持国家统一的政府能力与权力，要尽量避免高度分权的地区主义安排。至于那些内部文化一致性很高的社会，比如韩国，央地关系的政治制度模式不是最重要的制度安排。

        第四，在选举制度上，多数决定制和具有多数决定制特征的混合选举制度往往是更优的选择，要尽量避免纯粹的比例代表制。这里涉及到民主模式的多样性问题，过去国内对此研究比较粗放。大家都知道民主和威权政体的差异，但是民主模式内部怎么样，这方面的研究还很欠缺。民主政体下的不同选举制度选择，是一个关键问题。

        第五，在政府形式上，议会制往往是更优的选择，要防止行政权和立法权之间可能出现严重对抗的情形。总的来看，要谨慎地对待总统制和半总统制——尽管总统制和半总统制也有不少成功的样本。由于美国是20世纪最强大的国家，所以很多发展中国家一讲民主转型，首先就想到美国的总统制模式。但这项研究揭示的是，议会制与总统制相比往往更有利于新兴民主政体的稳定。即便是美国的总统制，也遭到了包括弗朗西斯·福山在内的很多学者的有力批评。

从民主崩溃展望大国的政治转型

        有人可能还关心，关于民主失败的经验研究对一个处在现代政治转型中的发展中大国意味着什么？我认为，主要启示在于三个方面。

        第一，高度不平等和贫富悬殊是值得警惕的。一旦允许政治参与和政治竞争，高度不平等和贫富悬殊特别容易引发高度的阶级分裂，随之而来的可能是基于贫富或阶级的剧烈冲突。这种冲突对新兴民主政体的伤害往往非常大。所以，如何降低社会结构中的贫富悬殊是一个重要问题。

        第二，要注意边疆地区的族群问题与宗教问题。转型所带来的政治参与和政治竞争，可能会激发少数族群-宗教群体的政治动员。如果他们的政治诉求是比较温和的，往往不会影响政治稳定。但是，如果政治诉求趋于极化，可能会威胁新兴政体的稳定性。一旦这类问题成为引发暴力冲突的导火索，甚至不得不诉诸武力解决，往往是严重的坏消息。处理这样的问题，非常需要政治智慧。这里的政治智慧，并非权谋，而是应对此类问题的成功的全球经验与合宜的政治原则。

        第三，宪法设计与制度安排方面的挑战。令人忧虑的是，不少发展中大国的政治精英们很可能对此知之甚少。有人认为，民主就是民主，至于何种民主是一个次要问题，甚至不必深究。在转型关头，一个国家能否设计有效的宪法模式与政治制度，一方面取决于政治势力的角逐，另一方面则取决于政治精英们的政治思考。政治精英如何思考政治，往往是形塑未来政治的关键问题。当政治精英们具有更为健全的政治思考能力时，就更可能构建合宜的宪法模式和政治制度，转型成功率就会提高；反之，很容易陷入政治转型的困境。

        所以，这就又回到了美国政治家汉密尔顿1787年提出的一个老问题：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力决定他们的政治组织？”实际上，政治精英们如何思考政治，将在很大程度上决定一个国家政治转型的前景。

        （录音整理：臧继贤、谢秉强）