20世纪80年代“翻牌公司”为何翻牌（国企简史之二十）

日前，在国资委暨中央企业党史学习教育动员部署会上，国资委党委书记、主任，国资委党委党史学习教育领导小组组长郝鹏强调，学习党史要与学习新中国史、改革开放史、社会主义发展史相贯通，要突出央企特色、突出学用结合。

为突出党史学习的央企特色，企观国资特邀国资国企研究专家、中国社会科学院剧锦文教授，帮助读者梳理了新中国成立以来国有经济和国有企业发展历史，以资读者系统了解国资国企发展沿革、国企改革脉络，进一步做到“学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行”。

文章将以系列形式陆续刊发，敬请关注。

随着改革开放的不断扩大，企业得到了更多的经营自主权，长期形成的政府直接管控企业的模式开始发生了变化。在这一背景下，中央已经意识到必须对政府管理部门进行改革，转变传统的政府职能。一方面要为国营企业改革提供更好的条件，同时，要管理好企业的国有资产。

然而，改革涉及到方方面面的利益，是一个多方博弈的过程。实践表明，这次转变政府职能，强化国有资产管理的改革收效是有限的，甚至有人认为改革中出现的“翻牌公司”是一种向计划经济体制的复归。

政企分开与“翻牌公司”

20世纪80年代以来的企业改革以放权让利为切入点，突破了计划经济时期管理权限在中央与地方之间的“收”与“放”，成功地转变为企业经营自主权在政府与企业之间的“收”与“放”。

然而，由于政府的职能部门对企业除了具有行政权外，依然是所有权的代表，国营企业归政府主管部门所有的局面尚未改变，企业资产的流动和优化重组仍受到种种限制。

上海电气的前身是机电工业局第一批进行“翻牌”的企业

来源：上海电气

政府主管部门既负责行业管理，又直接管理国营企业，既当“裁判员”，又当“运动员”的局面尚未根本改变；国有资产管理权由于部门分割，多头管理，互相掣肘而严重脱节，国有资产无人负责的问题仍未解决。

在20世纪80年代，仅国务院就有部委45个、直属机构22、非常设机构75个，政府的职能机构共计达到142个。

在这种体制下，在改革初期一些政府部门采用“卡”“截”“留”“收”等方法，设法维护自己利益的现象屡屡发生。

中央已经意识到必须实施以转变政府职能为主的改革，通过合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。

某些行业主管部门已经意识到了政府的意图，于是就借此之机简单地换块招牌，将原有政府部门的招牌变为“XX总公司”“XX集团公司”，人员依旧，职能依旧，管理方式依旧。这种由政府机构摇身一变而来的所谓“公司”，被形象地称为“翻牌公司”。

可见，“翻牌公司”是由行政部门转变而来,依然承担着过去政府管理国有经济的绝大部分职能。比如：拥有原部门的计划管理权力, 如资金、物资的调配权，基建、投资项目的审批权，行业配套和行业发证权；它们与原行政机构在资金、人员、职能上没有完全脱钩；它们通过行政权力用“装口袋”的方式组建行政性企业集团，靠平调企业的生产条件筹建公司，甚至对所谓集团的“子企业”收权截利。

“翻牌公司”的主要问题

然而，“翻牌公司”实质是原有国营经济管理体制一个变形，尽管这个行政性公司在一定程度上阻隔了政府直接干预企业的做法，但是，这种制度安排显然并不能实现政府对国营经济特别是国有资产的有效管理。

北京一轻其前身是北京市第一轻工业总公司

来源：北京一轻控股

首先，“放权让利”改革的目的是使企业逐步成为具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商事主体。而“翻牌公司”或上收企业的投资、劳动、人事、销售等项目自主权, 或取消企业法人资格, 或以各种形式瓜分企业利益。因此, “翻牌公司”的做法与改革的取向相左。

第二，“放权让利”的改革必然要求政企分开，实现政府与企业的职能分工。而“翻牌公司”则兼有行政职能, 它不仅拥有原有的政府部门的职能和权力, 而且，把过去部门所属的企业整体性装进了某个行政性公司的“口袋”里。结果是为政府继续直接干预微观企业提供了更为便利的方式和通道，企业事实上很难拿到让予的权利。

第三，由于“翻牌公司”具有一定垄断性，可以凭借行政权力提高进入门槛，因此，竞争性的市场结构也难以形成。这必然阻碍市场主体的形成，延缓政府职能的转换，甚至扭曲市场规则，割裂统一的市场体系。

与政府脱钩

伴随着政府机构改革出现的一些行政性“翻牌公司”“拉郎配”企业集团, 正在以新的形式侵占企业改革后刚刚得到的权力，抵消着改革的效果，这些问题早已引起了中央政府的关注。

国务院有关领导和部门对此高度重视并且明确指出，“翻牌公司”不是改革，而是倒退，并要求各级政府在机构改革中新成立的行政性公司，必须立即和原政府机关脱钩，成立企业集团也必须坚持企业自愿参加的原则。

自此，红极一时的“翻牌公司”开始降温。然而，随着国营企业经营自主权的不断扩大，如何有效地管理国有资产的问题重新摆在了人们的面前。

注：本系列文章是在剧锦文先生《国企简史》文稿基础上，由企观国资编辑压缩、改编而成。因为篇幅所限，仅采撷其要而去其详述，由此产生的表述不清晰、不完整问题，由编者负责。想完整了解，欢迎关注《国企简史》文稿相关动态。

原标题：《20世纪80年代“翻牌公司”为何翻牌（国企简史之二十）》

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