市政厅|推进新型城镇化实践的几个要点

        推进新型城镇化的发展，是最近一个时期国务院狠抓落实的一项重要工作。自2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》公布实施以来，国家有关部门制定了分工方案和近两年的工作重点，各项工作正在开展。这里，基于对最近一个时期各级政府推进新型城镇化工作实践的观察，指出当前值得关注的一些主要问题，并提出相应政策建议。

        “多规合一”施行：受制于部门标准分立

        2014年8月，国家发改委、住建部、国土资源部、环境保护部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》。“多规合一”，包括由住建部系统主导制定的城乡规划；由国土资源部系统主导制定的土地利用规划；发改委系统主导制定的经济和社会发展规划；以及环境保护部从2012年才开始进行试点的城市环境保护综合规划。因此，“多规合一”一般也叫“四规合一”。目前，国家四部门已确定了28试点单位，采取统一组织，各部门分头探索的方式，探索上述四类规划的融合。

        但“多规合一”的施行，受制于部门标准分立。一是国土部和住建部用地分类的标准不同；二是各个规划的法律依据不同，在这些法律之间难免存在矛盾和冲突；三是各个规划的规划期不同，比如，经济和社会发展规划每五年一个规划，而城市规划和土地利用规划的规划期一般是十五年到二十年，这也造成内在的难以协调；四是各部门各自推进的建设项目种类繁多，审批权限归属和建设标准也各有不同，很难在规划层面上统一执行。

        户籍制度改革：大城市入户难，中小城市不愿入

        2014年7月，由公安部牵头制订的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》印发，多个省也已通过了省的户籍制度改革方案，从已公布的文件看，都将全面取消户口性质划分，建立城乡统一的户口登记管理制度；都包括进一步放宽中小城市落户政策，合理调整大城市落户条件；全面实施居住证制度等这样一些原则的规定。

        但实际上，在农业转移人口的市民化上存在“意愿错配”的问题，即大城市中的“入户难”与中小城市中的“不愿入”并存。具体讲，越在外来务工人员定居意愿较强的大城市，越给外来人口落户设置了高门槛，希望留下来的，都是拥有较高学历和技能水平的人，或是已有较多财富积累的人，而对大量“低端”外来人口心存排斥。

        相反，虽然大多数中小城市和镇已经完全放开户籍，但却遭遇外来务工人员“不愿入户”的尴尬。例如在南方某省会城市，该市有外来常住人口476万人，但每年“积分入户”名额只有3000人，不过是万分之六的机会。在该省另一个外来人口集中的大城市，虽没有名额之限，却有存心刁难之嫌，每年开放申请入户的时间窗口只有20天，对农民工来说，要申请也是非常困难的一件事。

        而一些中小城市，只要你愿意来，可以给城市户口，但对外来人口却缺乏吸引力。比如，在西部S省的A市和B市，进城农村居民办理城镇户口的比例分别只有8.1%和19.5%。不愿入户的原因，主要与中小城市的外来人口多来自附近地区、对所保有的农村土地产权有较高的升值预期、在中小城市户籍已不再是教育、医疗等公共服务的前置条件、生育政策的城乡差异等因素有关。

        总的来说，不同地区外来人口落户门槛松紧程度差异较大，有些地方入户门槛依然偏高，程序繁琐，指标控制较严。特别是沿海各大城市，它希望吸引前来的是高端人才。中西部地区大中城市普遍实行比较宽松的落户政策，而东部地区则较为审慎。

        “市民化成本”：过去普遍高估了

        调研时，常听到的一个说法是：农业转移人口市民化成本与本级地方财政负担能力之间存在巨大的缺口，需要上级财政通过转移支付予以分担。

        但我们从调研中了解到，各地关于农民工市民化的成本分析，存在认识误区，普遍高估了市民化成本。实际上，对所谓“市民化成本”的担忧是站不住脚的。发达国家也有过城市快速发展的历史，但却没有出现过“市民化成本”之说。

        农民之所以到城市来，是因为在城市务工比在农村务农可以得到更多经济收益。而他们为企业创造的价值，要远大于他所得到的收益，而企业又要向城市政府缴纳企业所得税、营业税、增值税等税赋。政府收了税之后，就要为住在这里的居民提供公共服务。因此，从理论上讲，只要工业化是有效率的，政府通过向企业和个人收税，就完全可以承担向全体市民提供适度的公共服务和公共产品的成本。

        过去，我国在二元户籍制度之下，城市户籍人口和外来人口存在权利上的不平等，城市政府没有承担很多本来应付出的成本。因此，“市民化成本”的实质是历史欠账。对城市政府而言，主要是基本公共服务均等化的目标提出以后，保障人群扩大，由此产生的新增成本需要集中付出。

        从另一个层面看，市民化的成本，可分为三大部分。

        其一，是具有非排他性的城市公共产品，如基础设施、环境治理、公共管理等方面的成本，这部分成本已经支付，资金来源是企业或个人税收等，政府已经征收，不应再算作新增的市民化成本。

        其二是排他性的公共服务，主要是专门针对农民工群体的公共服务和社会保障，如子女教育、养老保险等。过去，政府通过排他性的社会政策，把农民工群体排除在外，没有支付相应成本。而在农民工市民化和基本公共服务均等化的理念下，这些公共服务是政府需要承担的基本责任，也是市民化产生的新增成本。

        其三是由农民工自己承担的成本，如医疗保险、养老保险的缴费等，不需要政府承担。

        目前，中央和地方正在编制政府的成本分担方案，对政府应该负担的基本公共服务支出，按义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施进行分类分项，各级政府应分解年度任务、逐年逐步来推动农业转移人口市民化。

        农村集体产权制度改革：可“确股不确地”

        农村集体产权制度涵盖广泛，与农民利益牵涉紧密，敏感性也强，改革难度很大。目前，农村集体产权制度改革滞后，碰到的一个难点，是宅基地制度。最近，中央深改组召开的第七次会议，审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，文件尚未正式下发。

        从我们的调研情况看，农民即使有进城意愿，也普遍不愿退出宅基地和承包地。有些地方做了问卷调查，结果显示，农民愿意放弃所拥有的农村的宅基地和承包地的，比例只有百分之二三十，不愿放弃的则达到百分之七八十。农民最担心的是未来的不确定性，主要是对土地未来增值的预期，担心如果现在放弃，以后经济利益可能受损。

        我们建议，对完全进城落户的农民，在土地确权时，可考虑采取一种 “确股不确地”的方式保障农民权益，通过有效支持土地流转和土地收益的资本化，使农民能够既离开土地，又继续享有来自土地的资产收益。

        产业化和城镇化协调发展

        城镇化发展应该是工业化和经济发展的一个结果，是一个自然的历史过程，其中产业发展是城镇化发展最根本的动力。而中西部地区因产业缺乏，城镇化的内生动力不足。城市政府又想通过自己的努力，把城镇化水平提高上来，需要进行基础设施建设方面的投入，但由于产业发展不足而财力不足，很多地方通过圈地卖地，搞房地产开发作为城市建设的资金来源。

        这种以土地经营和房地产开发的模式，在人口与产业聚集力强的大城市容易奏效，但在三、四线城市却易导致城镇化投资超前、效益差的问题，出现人为造城、有城无业的“鬼城”现象，造成资源严重浪费，也意味着投资行为的重大失败。特别是在当前经济增速下滑的背景下，由于房地产市场低迷，部分城市陷入“业难兴、人难聚、房难卖、地难拍、债难还”的困境，有可能进一步出现债务风险。

        对此，国家要加重战略性、基础性、支柱性产业在中西部地区和部分中小城市的布局，以及对重点产业基础设施建设的支持，城市更要坚持产业化和城镇化的协调发展。

        探索融资机制

        城镇化建设需要大量资金投入，需要探索多元化城镇建设投融资机制。财政部等部委采取“先试点，再推广”的方式，选择上海、浙江等10个省份开展地方政府债自发自还试点。以前，我国严格控制发债权，只允许中央政府发债，现在允许地方政府发债，这是一个很大的突破。

        2014年9月，财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，大力推动PPP模式，鼓励社会资本进入城镇建设领域。目前已在各地推荐的基础上，优选出一批PPP示范项目。

        但城镇化融资的可持续性面临严峻挑战。公共财政收入、土地出让收入、金融体系和社会资本这四类融资来源，从地方的反映看，前景都不容乐观。公共财政收入，需要靠政府税收增加，而现在经济增速正在经历趋势性下降。由于近期房地产市场不景气，不少地区的土地出让收入也出现明显下降。

        要多方联动，建立可持续的城镇化投融资机制。我们认为，应从三个方面着手：其一，盘活财政存量，增加一般性转移支付，减少专项转移支付，适当提高财政资金的集中度，改善财政资金的拨放节奏，改变财政资金在各部门细碎化分布的局面；其二，稳妥地引进社会资本，但综合考虑财政成本和社会成本，以及有可能产生的财政隐性负债；其三，合理发挥金融杠杆作用，进一步发挥政策性金融供给规模大、期限长、利息成本低的优势和主导作用；将试点资格与地方政府债务管理制度建立的进程和完善程度相挂钩，在此基础上，扩大地方政府债券自发自还试点，积极利用债券市场，大力发展项目收益债、可持续债券等创新性券种，并加快推进市政资产证券化。

        棚户区改造：存在“重建设，轻配套”

        棚户区改造进展顺利，至2014年12月初，全年目标已完成。总体来说， 2014年以来保障房建设和棚户区改造力度非常大，但在政策落实过程中也存在一定问题。

        比如，目标偏离了初衷，本来保障住房和棚户区改造是为了满足困难群体的住房问题，但一层层向下压指标，使得政府工作的重点不是满足群众的需求，而是完成指标任务，存在“重建设、轻配套”的倾向。于是出现了房子盖得不符合人居住需要的情况：交通不方便，配套设施不完善，房子盖好了，没人愿意去住。同时，指标分解不合理，也造成资源很大的浪费。

        另外，城中村、棚户区改造的积极性在下降。因为过去先改造的地方，区位条件比较好，改造后升值空间大，但现在剩下的区域，增值空间非常小，政府改造的积极性受挫。

        设市设区的局限：需改变小马拉大车

        我国城市数量由1997年的668个，减少到2012年的657个。一方面，一些特大城市通过区划调整，“吞并”了周边的中小城市；另一方面，我国从1997年以来，一直冻结了设市的申请和审批工作。这使中国大量已达到城市规模的建制镇“有实无名”，不被统计为城市。这样的结果与新型城镇化态势不相匹配，或者说，不能适应城镇化发展的需要。

        特别是一些经济强镇，在行政上存在典型的“小马拉大车”现象。“小马拉大车”的问题，指的是这些镇人口规模大，经济实力强，一般外来人口多，行政与执法事务也多，但拥有的行政管理资源却不能与之相匹配。虽然上级政府已将一些经济管理权限下放到经济强镇，但经济强镇现有的镇级行政架构和管理权限，仍与庞大的人口规模、繁重的管理任务、较高的经济发展水平不相称。

        以东莞的长安镇为例，常住人口66.8万，其中户籍人口只有4.5 万，机关编制人员才119名，即平均每万名常住人口仅合1.8名公务员，远低于全国平均水平每万人约有52名公务员的水平。多数特大镇采取“体制内不足，体制外来补”的办法，聘请大量编制外的政府雇员和协管人员。而在法律上这样的人员没有执法权，影响了行政效率。

        为此，类似状况的强镇，可以申请国家中小城市综合改革试点。比如，东莞市为长安镇和虎门镇提出了申请，中山市也为小榄镇提出申请。

        政策建议

        首先，在中央层面上，建立新型城镇化工作部际联席会议制度，以协调各部门的政策；要统一城镇化建设的标准与要求；比如，在“多规合一”的操作中就需要国土部、住建部尽快统一规划用地的分类标准。

        二是完善新型城镇化评价指标体系，淡化对“城镇化率”的考评。如果各级政府都只是对上负责，盯住城市化率指标，那就难免产生强行推进、违背农民意愿的做法。我们认为，将居民的满意度纳入政绩考核体系，有助于城市政府以居民的实际需求为导向配置行政资源，注重解决居民的民生问题。

        同时，应当建立城镇化发展的分类指导机制，对发达与欠发达地区、人口密集与稀疏地区，政策指向和行政考核应体现差异化原则；阶段性调整城镇化发展任务，根据不同发展阶段的不同关键问题，适时调整建设的重点。

        三是继续深化户籍制度改革，完善以居住证为基础的公共服务均等化体系。即以居住证为基础，结合社保缴费年限、居住时间等因素，建立阶梯化的基本公共服务体系，保障外来务工人员平等享受流入地的基本公共服务，如劳动就业、医疗卫生、社会保障、住房保障等。

        四是对地方政府，创新城市行政管理体制，增强城镇发展的自主性。应根据事权与财权相匹配的原则，强化经济强县、强镇的财权，将部分公共服务、社会管理、行政执法权和处罚权等事权下放给县、镇。

        （蒋晓娟整理自2014年12月30日林家彬在上海交通大学国际关系与公共事务学院所做学术讲座。经主讲者审订）