调研报告丨如何做强做优“五型经济”？重构业态激活增长动能

原创 上海市政协 政协头条

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NOCITCE

■ 根据上海市政协年度协商计划和调研计划，市政协于2月至4月开展“做强做优‘五型经济’，加快完善经济发展格局需要关注的若干问题”重点课题调研，成立由市政协副主席寿子琪任组长的调研组，通过召开6场政府部门、专家、委员企业和各区代表座谈会，汇总委员提案、社情民意信息等相关意见，了解掌握本市“五型经济”发展现状，结合上海强化“四大功能”、打造国内大循环对“中心节点”和国内国际双循环对“战略链接”战略定位要求，坚持问题导向、需求导向、效果导向，梳理做强做优“五型经济”面临的若干问题，提出相关建议，并形成课题调研报告。

■ 课题调研报告认为，上海发展“五型经济”正逢其时，当前应重点关注四个问题，包括发展“五型经济”的生态环境、做优“五型经济”的资源开发利用、“五型经济”的衡量评价体系、做强“五型经济”的难点堵点。

■ 课题调研报告认为，做强“五型经济”尚存在一些难点堵点。包括创新联合体的机制有待完善、专业服务业的能级有待提高、适应外向型经济的特有规定有待优化、服务总部经济的水平有待提升、对各类流量的定价交易和配置功能有待强化。

■ 课题调研报告提出了做强做优“五型经济”的若干建议。包括优化以制度性开放为特征的营商环境，加快形成市场化力量推动机制，以经济数字化转型促“五型经济”发展，加快建立“五型经济”的识别、认定和指标体系，建立健全社会化运营监管体系，建立健全适应“五型经济”发展的灵活就业用工制度和保障体系，推动“五型经济”长三角区域融合发展。

▲ 4月25日，市政协召开十三届六十四次主席会议，审议“做强做优‘五型经济’，加快完善经济发展格局需要关注的若干问题”调研报告等。金松 摄

上海发展“五型经济”正逢其时

上海要做强做优“五型经济”，是市委、市政府把握国内国际两个大局，站在新发展阶段，秉持新发展理念，融入新发展格局作出的重大战略部署。“五型经济”强化了上海全力增强“四大功能”的重要抓手。创新型经济凸显了创新动力和价值所在，有利于促进创新策源功能的实现；服务型经济构建高端化、专业化、普惠化的服务体系，助力高端产业引领功能和全球资源配置功能的形成；总部型经济体现了产业链及其价值链的控制力和影响力，是高端产业引领功能的重要体现；开放型经济彰显了经济发展的方式和格局，是构成开放枢纽门户功能的重要基础；流量型经济构建大规模、多类型的要素流动通道，是强化全球资源配置功能的重要体现。

“五型经济”彰显了上海全面建成“五个中心”的资源禀赋。上海经济总量规模跻身全球城市第六位，现代产业体系基本形成；全球金融中心指数排名世界第三，发展开放型经济、服务型经济能更好发挥和增强上海发达的资本与服务能力；国际航运中心新华·波罗的海国际航运发展指数排名世界第三，上海港集装箱吞吐量连续11年位居世界第一，为流量型经济、开放型经济等发展创造得天独厚的对内对外联通条件；世界级口岸城市地位稳固，国际消费城市建设成效显著，“五型经济”发展和国际贸易中心能级提升相互促进，持续增能；具有全球影响力的科技创新中心基本框架已形成，国家级研发机构85家，建成一批世界级大科学设施，创新型经济等发展优势突出。

“五型经济”承载了上海全力打好“五张王牌”的国家战略。“五型经济”相互促进、融合发展，让创新引领硬核产业、开放促进制度集成、总部配置要素资源、服务连接科创金融、流量支撑线上下融合、进博会打通循环平台的场景在浦东新区、临港新片区、虹桥商务区、长三角示范区等地汇聚。发展“五型经济”，是上海全力打好“五张王牌”的重要战略对接。

“五型经济”抓住了上海成为国内大循环“中心节点”、国内国际双循环的“战略链接”的牛鼻子。联通国内国际经济，需要大力发展具有引领策源作用和指数级增长潜力的创新型经济，辐射区域大、附加值高、具有品牌优势的服务型经济，更具全球影响力和产业控制力的更多功能、更高能级的总部型经济，融入全球产业链价值链中高端、体现高水平投资贸易便利化自由化的开放型经济，要素资源高频流动、高效配置、高效增值、线上线下融合联动的流量型经济。

“五型经济”点明了上海高质量发展和“两个面向”的价值取向。在新发展阶段中发展“五型经济”，坚持“面向世界、面向未来”，在破局中重构经济业态，在新局中调整增长动能，有利于上海进一步提升城市能级和核心竞争力，塑造参与国际经济合作竞争的新优势，加快推动新旧动能转换，率先兑现“双碳”目标，实现经济高质量发展，更好地发挥好中国经济显示度作用，为全国改革发展大局作出更大贡献。

上海做强做优“五型经济”当前应重点关注四个问题

“五型经济”概括了上海经济活动的基本特征和形态，揭示了“我中有你、你中有我、你我共生”的形成机理，是经济全领域全方位“五位一体”的集成体系。在做强做优“五型经济”过程中，当前应关注以下四个问题。

关注发展“五型经济”的生态环境

制度性开放的力度和深度还有待加强。传统的对外开放重“政策设计”轻“制度体系”，主要围绕吸引外商投资、引进先进技术、融入全球价值链等目标，设计外商投资促进、出口退税等开放领域的政策，这些政策与国内的产业政策、国企管理政策等往往是相对独立的，彼此之间未能形成有机的整体，缺少以规则、规制、标准、管理为重点的制度性开放。

“五型经济”之间的短板需要梳理。由创新、服务、总部、开放、流量五种形态构成“五位一体”的“五型经济”，从其自身结构看，也还存在一些相互制约的短板。

现有监管规则与新业态新模式的发展不相匹配。新业态新模式的经济运作方式对传统的监管规则提出了挑战，与平台型、流量型、服务体验型等新经济模式不相匹配的监管方式，在一定程度上阻碍了新经济企业的发展。

关注做优“五型经济”的资源开发利用

发展“五型经济”经济要关注人才、数据等新型生产要素的开发利用、自由流动和高效配置。

人口总量控制与人才数量短缺的矛盾突出。在人口总量控制的背景下，人才短缺和人才吸引力不足已成为制约上海创新能力和核心竞争力提升的主要瓶颈。

数据流动与共享存在较大障碍。数据是现代大都市经济发展的最核心要素。上海的商品流、资金流、货物流都是全球第一，但数据流通的便利程度在全球排名比较落后，数据治理领域的能力有待提高。

要素配置和供给存在一些制约。特别是在土地、技术、劳动力等方面。

长三角区域的资源协同开发步伐仍要加快。目前，长三角区域资源共享，数据交流、市场化合作等方面进展还不明显，本地企业在长三角的业务、通过长三角业务对接全国全球业务的比重还不高。

关注“五型经济”的衡量评价体系

对“五型经济”的整体性理解把握上存在差距。“五型经济”体现了上海经济的鲜明特征和显著优势，代表着未来都市经济发展的新方向，是上海关于高质量发展的新概括。但目前有些部门和区对其概念理解仍不清晰。比如，有的部门在“对号入座”时，往往把“五型经济”看作“五种经济”或“五种产业”。

对“五型经济”难以进行统计。随着科技特别是信息技术的发展，产业深度融合发展趋势加速形成，制造、开放、服务、流量之间的边界越来越模糊，“五型经济”具有交叉融合、多重复合的特点。按现有国民经济行业划分进行的国民经济和社会发展的统计，很难反映做强做优“五型经济”的发展要求。

关注做强“五型经济”的难点堵点

不少市场主体反映，发展“五型经济”尚需化解打通以下难点堵点：

一是创新联合体的机制有待完善。企业创新通常会设立自有研发中心或产品设置，导致创新力量极度分散且重复，而创新产品往往都需要集合大量科学技术，促使科技创新的各类主体，组成一个基于市场机制运作的创新联合体。这对创新联合体的制度规范以及政策引导都提出了较高的要求。

二是专业服务业的能级有待提高。上海龙头企业特别是科技服务业的领军企业还不够多，服务业的辐射服务半径不够宽，难以提供配套的公共服务体系，一定程度上制约了上海对长三角乃至全国的辐射服务能力。

三是适应外向型经济的特有规定有待优化。上海作为我国对外开放的排头兵，基本形成高水平开放格局，但在打造让外资“生根发芽”且上海独有的公平竞争环境上还有待发力。

四是服务总部经济的水平有待提升。与总部机构发展相关的中介服务、公共服务及人力资源等支撑服务能力有待增强。比如，专业服务业领域各细分行业全球排名前10的公司全球性总部，目前无一落户上海；全球排名前50的律师事务所，在上海都还没有分支机构。上海对内资亦支持不足，缺少精准化、针对性的总部支持政策等。

五是对各类流量的定价交易和配置功能有待强化。流量是上海实现资源全球化配置的关键因素，对流量要素拥有定价权是资源配置的最重要一环。但上海在高端人才、数据、技术等新型要素的控制能力上有所欠缺。

上海做强做优“五型经济”的若干建议

结合课题调研所反映的当前应重点关注的问题，归纳提出以下若干具体建议。

优化以制度性开放为特征的营商环境

对标RCEP、CPTPP等多边规则，统筹推进制度性开放广度和深度。坚持“要素流动性开放”和“制度性开放”两手抓，以加快集聚各类市场主体为目标，进一步深化营商环境改革，强化公平有序竞争，完善促进企业投资发展的制度体系，持续增加企业获得感，为企业建立稳定的发展预期。

探索新业态新模式先行先试机制。对新业态新模式保持包容审慎的政策取向，通过免罚清单动态管理制度、行业承诺备案制等，从制度上建立保障企业能先行先试新模式的机制。

加快形成市场化力量推动机制

要抓住国务院批复同意的“开展服务业扩大开放试点”，国家发改委、科技部发布《关于深入推进全面创新改革工作的通知》和工信部将要发布的《制造业总体发展规划》《“十四五”大数据产业规划》等重要机遇。

一是聚焦打造具有示范引领的“三个一批”。量身打造一批精准扶持政策，着重解决市场准入、要素流动、产业转化、知识产权、灵活用工等企业迫切关心的问题。打造一批产业能级高、市场潜力大、要素配置强的潜力项目和高成长性的头部企业。抓住张江科技城、临港自贸新片区、虹桥商务区、G60科创走廊、南京西路等区域，打造一批符合各自资源禀赋和区域功能特色的“五型经济”集聚区，进一步形成集聚效应和显示度。

二是吸引、集聚和培育一批专业化服务业机构。吸引国际级专业服务机构落户上海，为企业及专业人才争取更多税收、落户等政策支持，增强高端人才荣誉感和归属感。同时，大力培育本土专业服务业龙头企业，提升本土龙头企业的国际知名度，增加国际业务的参与度，不断提升高端专业服务供给能力。

三是支持建设企业创新联盟。以企业为主体、市场为导向、产学研相结合，由龙头企业、大学、科研机构构成，以企业的发展需求和各方的共同利益为基础，以提升产业技术创新能力为目标建立企业创新联盟，围绕产业技术创新链，运用市场机制集聚创新资源，共同突破产业发展的技术瓶颈。

以经济数字化转型促“五型经济”发展

“五型经济”本身面临数字化转型，数字化转型反过来又推动做强做优“五型经济”。要抓住产业数字化、数字产业化，推进产业现代化这一重点，以经济数字化转型促“五型经济”发展。

打造多元化数字平台。围绕研发设计、生产制造、应用服务等关键环节，积极培育工业互联网平台生态，着力破解平台开发与应用落地脱节等突出问题。进一步加强人工智能技术在制造业领域的广泛应用，深入推进智能车间和智能工厂建设，不断提升制造业的数字化经营能力和智能化管理水平，实现生产、管理实时监控。构建公平、规范的数字市场环境，引导市场力量建设垂直产业领域的专业数字平台，助力数字科技与各类应用场景对接融合。

推进薄弱环节行业的数字化转型。鼓励传统产业与“新基建”在设备设施、生产流程等软硬件多维度融合，支持质量标准委员会根据产业数字化内容重塑行业标准和业务体系，引导中小企业合作推动产业链各个环节的数字化再造。

推进更广泛的数据开放共享。统筹政府网上系统对接整合，加快构建全市集中管理、统一发布、动态更新、共享使用的数据资源目录体系，加快出台《上海市数据治理条例》，争取数据跨境流动国家试点，打造国家数字服务出口基地。

加快建立“五型经济”的识别、认定和指标体系

一是尽快建立“五型经济”认定标准和执行办法。廓清对“五型经济”认知的差异，建议从产值结构、投入产出效率、创新成效、开放质量、服务能级、流量规模等维度，构建“五型经济”企业甄别和认定标准，对符合条件的企业给予认定，并提供相应政策扶持。

二是探索试行“五型经济”指标体系。从可测度着眼，建立框架着手、加快建立具有上海特点和标志性的“五型经济”指标体系，充分发挥科学统计在上海新发展阶段的“风向标”和“导航仪”作用。

建立健全社会化运营监管体系

加快落实信用监管实施意见。进一步推动信用监管应用到市场主体的全生命周期，优化监管资源有效配置，全面形成衔接事前信用核查和信用承诺、事中信用评估分级和分类检查、事后联合奖惩和信用修复的全过程闭环监管。

设立“五型经济”发展监管专家委员会。邀请行业代表、高校专家、相关政府部门等多方参与，聚焦新模式、新业态在政策突破、监管挑战、经济带动等方面的综合价值，选取部分重点行业、重点领域或重点企业进行试点，并对试点效果开展全方位评估，评估结果将成为政策推广或废止的重要依据。

建立健全跨部门协同监管机制。围绕多类别监管，进一步探索跨业态、跨条线、跨部门的综合信用、政务服务等数据模型，同时满足不同行业、不同领域、不同类别的联合检查需求，做到“一次抽查、全身体检”。

加强风险监测、预警和处置。进一步对市场主体数据进行深度挖掘，研判预警苗头性、区域性、行业性风险，从而生成不同角度、不同维度、不同深度的抽查策略，将风险前置，提升监管的靶向性、精准性和科学性。

建立健全适应“五型经济”发展的灵活就业用工制度和保障体系

灵活就业群体是“五型经济”催生又反哺“五型经济”的就业群体，目前也是最缺乏职业保障的就业群体。为此，要抓紧研究制定灵活用工的管理制度；健全灵活用工社会保障体系；探索便利“五型经济”发展过程中新业态企业的个体户注册；探索建立适应灵活就业人员居住需求的“一张床”“一间房”新型人才公寓。

推动“五型经济”长三角区域融合发展

提升“五型经济”辐射服务功能，按照“高质量”“一体化”两个关键，促进长三角区域间相互赋能、协同带动。

依托长三角城市群，打造区域一体化的城市数字共同体。推动长三角数字化治理综合平台建设，促进优秀场景与应用的共建共享共用，积极对接全球电子商务新模式新规则，合力打造全球数字贸易新高地。

强化上海科创策源功能，打造长三角科技创新共同体。积极发挥产业大脑的资源协调作用，为长三角各城市提供产业发展的关键技术与研发支撑，与长三角各地区各行业工厂供给能力联动链接，在深化区域合作中拓展新空间。

提升服务业的区域辐射能级，打造长三角公共服务联合体。不断补足新城建设的公共服务短板，鼓励一流医疗资源向“五个新城”转移，推进实现“家门口上名校”和“家门口看名医”，打造长三角公共服务资源中心。出台更精准化、针对性的服务业支持政策，推动商务服务业、专业服务业扩大服务半径，强化上海在长三角城市群中的核心功能。

原创 政协头条

作者：上海市政协

原标题：《调研报告丨如何做强做优“五型经济”？重构业态激活增长动能》

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