三大政策性银行改革定案：聚焦资本充足率，国开行折中定位

        4月12日，中国政府网发布信息，由中国人民银行商有关单位提出的中国三大政策性银行改革方案，已经正式获得批准。

        其中，国家开发银行获批的深化改革方案，不同于2008年方案时强调商业化转型，而是明确定位为“开发性金融机构”，一定程度回归政策性。而中国进出口银行、中国农业发展银行则进一步明确了政策性银行的定位。

        中国政府网并未公布三家政策性银行的具体改革细节，但从批复函件中，仍可看出改革方案的几大关键点，分别是：在“一行一策”原则下，补充三大行资本金，采取“资本约束机制”，完善组织架构和治理结构。

        中国三大政策性银行于1994年先后成立，三家起初定位清晰，国家开发银行定位于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设，中国进出口银行支持外贸，中国农业发展银行支持农业发展。区别于其他银行的是，这三家银行不吸收存款，主要依托国家信用发行债券融资，再发放贷款。

国开行重新定位“开发性金融机构”

        根据国务院的官方批复函件，国家开发银行坚持开发性金融机构定位；而其曾在2008年率先获批改革，当时定下的原则是全面转型商业化，并获得了中央汇金公司的注资，完成股份制改革。但在发展过程中一直有回归政策性银行的说法，在2014年，国开行还获准建立了住宅金融事业部。此次获批定位于开发性金融机构，一定程度上是对“政策性”回归的确认。

        4月12日，央行相关负责人向中新社记者表示，“开发性金融机构”定位为主动服务于国家战略，但银行对项目有选择权，依托信用支持。“市场运作，中长期保本微利，实现财务可持续”，这是开发性金融区别于政策性金融的最大不同之处。相对应的，政策性金融机构仍为“国家兜底”，虽然现在基本可实现中长期可持续发展，但不排除在特定年景、特定项目局部赔钱。

        一名国开行人士告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者，2008年国开行要推进全面商业化转型，但时值2008年全球金融危机，事实上仍有政策性任务需要完成。而2014年以来国内经济下行，进入新常态，在保障房、水利、高铁等国家重大项目中，国开行也必须发挥政策性支持作用。

        “完全商业化是做不到的。但我们服务国家战略的同时，也做到了经营财务平衡，是有经济效益的，截至去年底的不良贷款率是0.68%，还低于全国商业银行的水平。”上述人士表示，如果国开行完全回归政策性银行，会增加财政负担；而全面商业化又不符合当前的宏观经济背景，因此“开发性金融机构”是一种折中选择。

改革重点聚焦资本金补充机制

        除了国开行的定位有明显调整，此次三家政策性银行深化改革，官方都对资本充足率和资本约束机制提出了要求。

        尽管三家银行还未披露具体的改革方案，但官方批复函件的表述已经有所体现。

        国家开发银行改革内容包括“合理补充资本金，强化资本约束机制”；中国进出口银行的改革内容包括“提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制”；中国农业发展银行的改革内容则包括“确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制”。

        由于政策性银行由国家财政进行兜底，资本充足率的受重视程度较低。根据国家开发银行2013年年报，当年其资本充足率为11.28%。但中国进出口银行和中国农业开发银行都未在年报中披露相关指标。据中新社从央行人士处获悉，三大银行的资本充足率将统一按照10.5%的标准实施。

        这也是官方首度明确提出将对三大银行采取“资本约束机制”，但具体约束机制不详。

        近年来，政策性银行也在不断拓展商业性的自营业务。对于农发行，此次改革内容再次强调，“通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制”。

        丝路基金董事总经理王建业在接受新华社采访时分析称：“以进出口银行为例，过去都是一个大盘子里‘抽肥补瘦’，用自营业务的赢利‘反哺’政策性业务的亏损。现在进行分账管理后，将使银行的资产负债管理更为清晰，权责管理更加明确，从而促进内部治理结构的调整和改善。”

人事调整初完成

        国务院此次部署，还明确要求三大机构完善组织架构和治理结构。

        目前，三大行都已经结束董事长、行长一人单挑的历史。最迟完成的是中国农业发展银行，今年3月，现年63岁的农发行行长郑晖因为年龄原因退休，58岁的原国家税务总局副局长解学智出任董事长，54岁的中行副行长祝树民履新行长一职。

        农发行此前并未设立董事会，党委书记与行长由一人出任。中国进出口银行的情况也较为相似。其人事也在不久前刚完成调整。今年2月，现年57岁的原中国人民银行副行长胡晓炼，正式赴任中国进出口银行党委书记、董事长。

        现年54岁的刘连舸由进出口银行副行长升任行长。

        国家开发银行则更早完成了组织架构改革，现任董事长为胡怀邦，行长为郑之杰。