工业革命前英国穷人如何申领社会救济

众说纷纭：英国的济贫法真的一无是处？

        说起英国旧济贫法，多数中国人可能闻所未闻。如果从伊丽莎白女王公布的1601年算起，到1834年被新济贫法取代，旧济贫法运行了整整两百三十多年，这项法案动用政府力量征收赋税，从事社会救济，用于发放救济金，养老金，房租或者养育补贴，建立孤儿院等。即便大多数人不熟悉济贫法，但对于济贫法实施情形并不陌生。

        1958年引进译制的影片《雾都孤儿》，小奥列弗就是在济贫院长大的。他在那里挣扎了九年，一天只能喝三顿粥，星期天才能够享受半个面包卷。八十年代初的译制片《简·爱》广受欢迎，影片开头的情节也与济贫法有关——简·爱从小失去了父母，先是寄养在舅舅家，后来被教区的济贫事务人员接走，在孤儿院学校接受教育，直到毕业获得教书资格。在这些电影中，济贫院、孤儿院的情形确实令人憎恶，孩子们经常饥肠辘辘，遵守严格规章秩序，动辄各种体罚，活脱脱是穷人的“巴士底狱”。

        十八世纪末十九世纪初，大文豪们批评济贫法在英国社会精英阶层并非是个别现象，如果说狄更斯、夏洛特•勃朗特等主要是从道德层面抨击的话，那么，新兴的政治经济学家们则从社会科学角度来批判济贫法。有意思的是，无论是自由主义，左派费边社主义者还是马克思主义者，在否定济贫法上空前一致。

        信奉“看不见的手”的亚当·斯密认为济贫法妨碍了劳动力转移。由于济贫法规定只有本教区居民才能有资格获得救济，所以造成了穷人不能随便移动。亚当•斯密说“贫民要超越教区的人为境界，往往比超越国家间由高山脉或海湾构成的自然境界困难得多”。他甚至觉得济贫法比行会法规的后果要更为恶劣，因为行会不过是影响了手工艺工人和制造业工人的自由流动，而济贫法却阻碍了包括贫民在内的一切劳力的自由迁徙，从而使得劳动力在空间上无法实现最优配置。另一位大经济学家马尔萨斯则从人口学角度论述济贫法的补贴导致了低素质穷人人口的增长，从而成为未来的累赘。在人口原理中，他声称“济贫法有只增加人口而不增加食物的趋向，并且它们为了救济贫民而减少了劝勉穷人所得到的份额。”自由主义大家托克维尔曾经两访英国，他走街串巷，深入底层，调研社会救济制度，他担心的是济贫法会让穷人好吃懒做，“迫使富人仅仅只是穷人的佃农……会给这个国家带来暴力革命”。

        相比托克维尔，革命导师恩格斯目光要更为深远。他注重的不是穷人行为的改变，而是其经济后果。在其名著《英国工人阶级状况》中，他指出“当旧的济贫法存在的时候，工人们还可以从济贫金中得到一点救济；因此，工资就更加下降。”后来的学者大都赞同恩格斯的看法。他们形成了所谓的新传统派，其中包括大名鼎鼎的费边社的领袖韦伯夫妇，记者哈蒙德，以及波兰尼。在《大转型》中，波兰尼直指旧济贫法中的《斯品汉姆法》“有效地阻止了一个竞争性劳动力市场的建立”，使得英格兰农村日益贫困化。不仅如此，韦伯夫妇还认为济贫法运行非常低效，救济体系没有一个中央机构分配资源，各地标准差别甚大，救济不公，而具体实施救济的是一批没有薪水的地方济贫官，而非专业人士，导致了不少人因此流浪各地骗取救济。

        大师们众口铄金，济贫法如同宗教法庭一样一无是处，恶名昭彰。不过细细品味这些大师名家观点，他们之间说法还是差异不小，有的甚至互相对立。比如说，狄更斯等作家认为济贫法之下，穷人得到的救济杯水车薪，孩童还常常受到虐待。而托克维尔看到的情况则完全不同。他的感受与狄更斯等截然相反。他目睹的是穷人利用济贫法获取各种补助，不消说带孩子的妇女，连精壮青年都会得到补贴。韦伯夫妇查阅地方上救济文档卷宗，发现早在十八世纪末期，不少救济院提供肉食，有的几乎达到每天都有的程度。大文豪的批评无疑有点以偏概全了。

1601年济贫法如何产生？

        那么究竟旧济贫法是一套什么样的救济体系？它如何发展？绩效又如何呢？

        首先要说明的是，英国济贫法并非是由国家意志一日造就的，这不像俾斯麦推行的强制立法，它经历了一个较为自然的演化过程。

        早在中世纪，英国教会就组织起了救济事务。英国约克大主教爱格伯特在八世纪下令十一税收入的一部分必须用于救济。不过，到了十四世纪，十一税的收入连维持教会运作都很勉强，更不用说用于济贫了。亨利八世宗教改革后，社会救济成了世俗国家的主要职能。十六世纪，宗教改革轰轰烈烈，横扫欧洲。马丁·路德最先主张城市自治，自行征税济贫，加尔文则在瑞士日内瓦城加以实践，而英国则把济贫制度的自治原则，从城市推广到了乡村。面对日益减少的自愿奉献，英国在1536年颁布法案允许地方教区征税来进行救济。由于效果不彰，到了1572年索性规定强制征收济贫税。1601年颁布的济贫法，与其说是第一部济贫法，还不如说是半个多世纪以来各地实践的总结和整理。

        1601年济贫法规定由地方教区承担社会救济，每个教区任命两到四名济贫官，济贫官在教区征收济贫税，然后根据情况发放救济。据估计，英国一共有15000个左右的教区。如果从救济管理体系的演变看，济贫法的发展经历了三个阶段——从1601年开始到1642年是成型阶段，1642年到1782年通过吉尔伯特法案是成熟阶段，特点是中央放任地方政府自行开展济贫事务，1782年到1834年是改革时代。在成型阶段，中央政府起到一定作用，尤其是枢密院，发出各项指令。但是这个行政化和中央化的过程被英国革命打断了。内战之后，无论是克伦威尔统治还是王朝复辟，济贫事务完全由地方自主，也就是自己确定救济对象，救济标准。济贫官名义上是上级任命，实际上是地方自己推举，极少被否决。

谁是穷人？如何申领社会救济？

        济贫法最核心的问题无疑是确定领取救济的标准，也就是说，什么人算是穷人？由哪一个地方政府负责救济？救济方式是什么？

        英语中有关“穷人”的词汇很好地反映了这个问题。中文中表达“穷人”的词汇只有一个，但是英语至少有三个：Poor, Destitute以及Pauper。Destitute是绝对概念，指的是生理意义上无法生存，缺乏起码衣食的人。Poor则是一个相对概念，不仅仅指无法劳动，没有收入的人，比如老年人、残疾人和小孩等，也指社会地位低下，无法获得社会必需品的人。当然，这里的必需品不仅仅是粮食衣服。

        亚当·斯密说：“不但是维持生活上必不可少的商品，而且是按照一国习俗，少了它，体面人固不待说，就是最低阶级人民，亦觉有伤体面的那一切商品。”十七世纪的英国是世界上唯一一个免于饥荒的国家。英国人普遍认为不仅饥饿是痛苦的，而且不能有体面衣服以及挡风遮雨的房屋也是痛苦。所以，英国贫困标准要远远高于生存线。在教区的记录上英国穷人可以领到衣物，在教区举办各项欢庆活动或者在过节的时候畅饮啤酒，大块吃肉。而当时的法国，绝大多数普通法国人食物单一——主要是面包，蛋白质的来源基本上靠大豆和鱼类，至于苹果酒和肉类则属于稀罕之物。据估计当时法国人人均摄取卡路里热量还不到3500卡路里，连生存线都没有达到，不要说穷人在灾荒年代用麦子换取栗子橡果为生，连大批小农在青黄不接时候也是吃糠咽菜，所以，就生活水平而言，英国许多穷人生活要比法国中小农还要舒适，以至于托克维尔看了后觉得旧济贫法的福利过于丰厚。

        不过，仅仅是Poor还不能领取救济。英语中，pauper一词带有特定法律意义，指的是那些能够领取救济的穷人，比如老人、残疾人、孩子等无法劳动，没有收入的居民。他们领取的这些救济都是由一个特定地方政府负责发放的。

        那么如何来确定哪一个地方政府来负责救济呢？在济贫法中，居住地法是整个福利制度的基础。1662年英国颁布居住地法案。该法案中明确把出生地首先作为考量社区身份的标准。这一法案同时宣称，住满四十天以上才有资格成为当地居民。伴随日后的经济萧条，许多教区无力承担救济任务，外来陌生人要领取救济的条件更加严苛，取得居民身份也越来越难。只有那些对社区有实质贡献的人才能取得身份。

        衡量实际贡献采用直接和间接办法。直接办法就是，具有劳动能力，最好是有专业技能的人，法律规定学徒在满师之后才能成为当地居民，为地方政府和社区工作的人，自然都能取得居住资格。间接办法是，按照居住房屋的房租确定身份，比如居住房屋或者其它资产年租价值超过10英镑，并且住满一年就可以取得身份。获得居住身份后，符合标准的穷人可以申请并且获得教区救济。如果没有居住资格，非但没有救济，而且经常会被驱逐。

        教区的救济主要有室外救济，提供食物，养老金，多子女家庭的抚育补助等。十八世纪晚期出现的斯品汉姆制度则按照物价涨幅给予津贴。

居住地制度阻止了谁的脚步？

        传统观点指责居住地制度严重阻碍了劳动力的流动。近年来，这个观点备受质疑。诚然，救济必须和居住资格挂钩，但是对于大多数劳动力来说，只要能够凭借一己之力，在其他教区获得较高收入，那就无法阻挡他们脚步。即便在经济波动中许多外来劳工暂时失业，许多工商业城镇为了留住技术工人，也常常联合起来发放各种失业补贴，并不在乎失业者是否具有居住资格。从逻辑上说，真正被阻止流动的是老弱病残的人，而非劳动力。二战之后的大量研究证明了这一点。

        1968年，经济史家马克·布劳格通过统计和分析英国众多教区留下的数据，率先指出所谓济贫法阻碍了劳动力流动纯属神话。博伊尔等经济学家的研究也都证明了济贫法对劳动力流动没有产生实质性影响。最近，一些研究发现居住地制度，甚至未必会阻碍领取救济者的流动，由于英国不同教区之间合作，部分老人可以在异地领取养老金。

        尽管英国中央政府极少干预地方社会福利，也没有建立类似文官制度一样社会服务的专业化职业群体，但是运作起来并非想象中那么低效。各地的教区因地制宜，征收不同的济贫税，采取不同的救济标准和办法。这些地方政府所征收的济贫税等社会项目收入，西德尼韦伯估计要占整个财政收入的20%，可谓财力相对充裕。地方济贫官基本上是兼职，没有薪水。大多数济贫官由教区各种小业主或者手工工匠轮流担任，许多是教会人员。在很多地区，他们在教会每个礼拜后与穷人交谈，时不时地访问贫寒之家。因此，这些兼职济贫官比较清楚穷人的状况，会视情况决定救济方式，比如发放现金还是实物，以及发放数量等。这些判断大体还算适当，能够有效满足穷人的需求。正因为如此，莱斯特大学教授斯内尔近期的研究才得出结论：旧济贫法实现的福利效果比新济贫法还要好。

        当然，相当多新近的研究都是区域性的，新观点是否成为一个普遍的结论依然可以商榷。持续不断的争议从一个侧面说明，行仁政，做善事是非常复杂的，带来的绩效也并非像企业考核利润那样简单。但是不管后人怎么评价，旧济贫法的实施期间，英国几乎没有经历任何大动荡就完成了工业化和城市化，而其他的欧洲国家都饱受暴力冲突乃至革命。