《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》修订建议(上）

2015年6月24日，《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》向社会公开征集意见。7月20日，九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位学者,在上海召开专题研讨会，并形成修订建议，递交国务院法制办公室。

澎湃新闻长期关注预算法相关问题。经该研讨会主办机构授权，我们特刊登这一建议。期待各界人士踊跃参与到相关讨论中。

国务院法制办于2015年6月24日将《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下称“条例草案”）在国务院法制办网站（http://www.chinalaw.gov.cn）公布，并向社会公开征集意见。

根据这一精神，2015年7月20日，中国九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位教授、专家,在上海召开了“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会。通过深入讨论和仔细研究，根据2014年8月31日由全国人大常委会通过并于2015年1月1日实施的新《预算法》，我们认为，“条例草案”有一定的进步，包括进一步明确并细化了《预算法》对预算完整性、预算编制、预算公开、预算执行、预算监督等方面的规定，赋予财政部门更大的权力去约束各部门的预算管理，在某些方面推动预算行为法治化，在转移支付、政府债务余额管理等方面也做了一些明确的规定。

《预算法》是财政领域的基础性法律。随着中国经济增长、财政收支规模逐年扩大、纳税人意识日渐强烈，社会各界对新《预算法》的修订提出了很高的要求。《预算法》的修订历时十年，经过四次全国人大常委会的审议，最终获全国人大常委会批准通过。

新《预算法》基本得到社会各界的认可，在立法宗旨、预算调整和预决算原则等方面取得了较大突破，在全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开和中国人民银行经理国库方面进行了诸多创新和完善，在预决算编制、审查和批准、执行和调整、监督及法律责任方面也有许多改进，是一部有着现代民主与法治精神的法律，对我国国家治理系统现代化建设有着十分重要的意义。

有了《预算法》十年修法、修订过程一波三折的前车之鉴，《预算法实施条例》的修订本应汲取教训，严格按照新《预算法》的立法宗旨和明确规定，来全面落实《预算法》。然而,我们遗憾地看到，《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》并未严格遵循《预算法》的立法宗旨，在许多地方突破了《预算法》这一上位法的强制性规定；新《预算法》的一些进步在“条例草案”的落实过程中甚至出现了倒退；新《预算法》明确的一些事项，在“条例草案”中存在明显的“部门利益法律化”的倾向，背离了新《预算法》的立法精神。如果《预算法实施条例》按照“条例草案”的版本通过，新《预算法》的许多条文将被架空。

鉴于此，作为中华人民共和国公民，根据国务院法制办向社会公开征集意见的精神，结合我们在上海召开的“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会与会专家所达成的共识和修改建议，针对《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，我们特向国务院法制办提出如下呼吁：

第一，全面修订《预算法实施条例》。

重新组建《预算法实施条例》草案起草组，由国务院法制办牵头，财政部、中国人民银行、国家税务总局、海关总署、审计署、国家发展改革委等行政部门和作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见，保证《预算法》赋予社会公众的权利和各级人大的权力可以在《预算法实施条例》中得到充分的体现，按照新《预算法》的立法宗旨精神修订《预算法实施条例》，防止行政部门通过立法把部门利益法律化。

《预算法》是财政领域的基础性法律，是推进国家治理现代化的关键一环。《预算法实施条例》作为国务院发布的、落实《预算法》的行政法规，应当明确各级政府、各部门、各单位的责任与义务，确保全国人大和各级地方人大与政府在预算过程中的衔接。

在立法环境、《预算法》都发生重大变化的前提下，“条例草案”的起草依然遵循现行《预算法实施条例》的章节结构，无视中共中央十八届四中全会对改进政府立法制度建设的要求，无视《预算法》赋予社会公众预算监督的权利和赋予各级人大在预算审查、预算监督上的权力，无视国家税务总局、海关总署、中国人民银行等行政部门在政府预算过程中的角色，在“条例草案”中重点阐述财政部门的权力与职责，维护财政部门的部门利益，破坏了《预算法》的完整性、权威性和可实施性。

中共中央十八届四中全会明确要求：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。”

习近平总书记在中共中央十八届四中全会上指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出……要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。

我们认为，《预算法实施条例》作为重要的行政法规，不是财政部一个部门的部门规章。《预算法实施条例》的修订，应当落实党中央、全国人大和国务院的精神，落实《预算法》的立法宗旨和立法精神，由国务院法制办牵头组织起草，财政部、中国人民银行、国家税务总局、海关总署、审计署、国家发展改革委等行政部门作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见，保证《预算法》赋予社会公众的权利和各级人大的权力可以在《预算法实施条例》中得到充分的体现。

同时国务院法制办等部门应当履行合法性审查义务，防止《预算法实施条例》与现行《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规冲突。

第二，明确立法宗旨、落实《预算法》的立法精神。

预算的本质是对政府行为的财政规范。根据宪法，明确预算过程中公民、人大、政府三者权责是《预算法》的宗旨与核心内容。新《预算法》的立法宗旨体现了国家治理的现代化和依法治国的时代要求，最终通过的法律全文也很好地遵循了新《预算法》立法宗旨所蕴含的立法精神。

然而，“条例草案”的第一条，只有“根据《预算法》，制定本条例”简短的一句话，没有说明立法宗旨、立法精神。通观“条例草案”全文，一些条款也与《预算法》的立法精神相悖，在强化财政部门预算管理权力的同时，没有遵循法治原则，没有很好地保障公民的基本权利和落实各级人大在预算过程中的权力，也没有很好地协调政府各部门的预算行为，使《预算法》无法得到有效的实施。

我们认为，《预算法实施条例》应将立法宗旨明确为：“为了建立健全全面规范、公开透明的现代预算制度，保障公民在预算过程中的基本权利，落实各级人民代表大会及其常务委员会在预算过程中的审查和监督权力，规范与协调政府各部门的预算行为，保障《预算法》的实施，根据《预算法》，制定本条例。”

同时《预算法实施条例》应当依据《预算法》的章节结构，新增“预算管理职权”、“预算审查和批准”及“预算调整”等章节，衔接各级人大和政府及其行政部门在预算过程的流程，从政府部门的角度来明确政府在预算过程中和各级人大衔接时的职权与义务，完整地落实《预算法》。

第三，落实《预算法》的要求，并进一步完善预算编制的完整性和准确性。

预算的完整性和准确性是预算的核心要求。《预算法》第四条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并列举了四本预算包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算”。第四十六条规定：“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”

“条例草案”没有如实遵循《预算法》对四本预算的编制要求。“条例草案”第四条，仅规定了各部门预算收支范围，没有明确各级政府预算的收支范围；第三十九条到第四十四条，对各政府、各部门的预算编制内容，没有明确编制的细致程度。相对《预算法》，“条例草案”出现了明显的倒退，立法非常不严谨。

根据《预算法》要求的“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，现行政府性收入中，还有很多收入和支出未纳入到四本预算中，例如住房公积金属于政府性基金，但没有纳入政府性基金管理，国有资本经营预算仅纳入了上缴的收益和支出，未明确要求编制国有企业的年度收入、支出和未分配利润情况。

我们建议，应当落实《预算法》，全面完善预算编制的条款，强化预算的完整性、准确性，并纳入住房公积金、预算稳定调节基金等未列入四本预算的政府性收入和支出，条款应该明确，凡是“依照有关规定收取、由政府管理、用于特定用途”的资金，都应当纳入四本预算，或者编制补充预算。

第四，建议全面落实中国人民银行经理国库的地位，落实并细化完善《预算法》明确的内容，条款不应违反新《预算法》已经明确的强制性规定，坚持国库单一账户，严格限制直至逐步取消财政专户，把政府全部收支纳入到国库单一账户进行管理。

“政府的全部收入应当上缴国家金库”、“中国人民银行经理国库”被视为新《预算法》修订过程中被保住的一大成果，但“条例草案”中，通过偷换概念、虚置条款等方式，多处违反《预算法》的强制性规定。

首先，《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，条款中的“国务院有关规定”包括现行的行政法规《国家金库条例》、国务院文件《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文），这些规定明确指出，不论是中央国库，还是地方国库都是由中国人民银行经理，并且明确“规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”。

但“条例草案”第七十三条规定，“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理”，强行将“地方国库依照国务院有关规定办理”的“办理”理解成和“经理”不同的“办理机构”，割裂了中央国库和地方国库，并将两者统称为“国库业务经办机构”，破坏了国家金库的统一性和完整性，实际上否定了中国人民银行对地方国库的经理权，违反了《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规对中国人民银行经理国库的规定。

其次，“条例草案”没有明确依照《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规赋予中国人民银行经理国库的具体职能，做出狭隘甚至误导性表述，要求“国库对财政负责”、“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，（财政部门）“指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”，弱化、矮化中国人民银行在国库管理中的经理角色。

再次，在财政专户被明令清理整顿的背景下，“条例草案”仍然试图放宽《预算法》对财政专户开设的严格限制，并以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户”。尤其需要指出，《预算法》要求设立财政专户需要依据国务院有关规定，国发45号文进一步明确“除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”。但“条例草案”违反《预算法》的强制性规定和国发45号文的明确规定，降低财政专户的开设门槛，改为“财政部负责核准财政专户”，而不见了“报国务院批准”的明确规定，实际上为各级财政部门保留和新设“财政专户”开了口子。

我们建议，应当严格落实《预算法》第五十六条“政府的全部收入应当上缴国家金库”的规定，坚持国库单一账户，拒绝使用“国库单一账户体系”概念替代“国库单一账户”；严格限制财政专户的审批，落实设立财政专户报国务院批准的规定。落实《预算法》第五十六条的要求，财政专户应当开设在国库中。

我们认为，《预算法》等法律法规明确的中国人民银行经理国库，主要体现在监督和审核预算收支，拒绝办理有违预算规定的支出，与财政部一起做好库底资金的管理和运用等。这种拒绝办理，实质上就是对财政部门的监督和制衡。因此《预算法实施条例》应当明确《预算法》、《国家金库条例》等法律法规明确赋予中国人民银行经理国库的职责，并且明确中国人民银行经理国库的责任上级是国务院，对全国人大和国务院负责，中国人民银行经理国库监督和审核的是财政部门的预算收支，中国人民银行与财政部在预算管理上是平级关系，不应规定中国人民银行经理国库要接受财政部的指导和监督。

第五，建议明确预算公开与预算监督的方式与内容。

预算支出花的是纳税人的钱，一分一厘都应该让纳税人及人大代表知晓，因此预算公开与预算监督是保障纳税人和人大代表清楚知晓预算支出的重要方式。但“条例草案”弱化了《预算法》的要求，相关章节、条款在“条例草案”中出现缺失，《预算法》第八十三条到第八十六条以及第九十一条赋予公民、法人、其他组织的权利和各级人大的权力在“条例草案”中没有落实。同时，“条例草案”将预算监督的职权狭义理解为财政部门的权力，是上级财政监督下级政府及其财政部门的权力，扭曲了预算监督的应有之义。

我们认为，《预算法实施条例》的“监督”章节应当全面落实《预算法》赋予公民、法人、其他组织的权利和各级人大的权力，按《预算法》的要求，全面增加相关条款，并进一步明确政府在应对上述主体对政府预算进行监督、询问、质询等的应当行为。

具体包括：政府应当向社会公众公布经各级人大批准的全部预算内容；在指定的官方网站、平面媒体公布全部预算内容；设立专门的机构、负责人接受上述主体的询问、质询等；各级政府和部门的预算与决算报告至少应清晰阐明基础信息（如组织架构和职责）、政策目标、政策措施、绩效目标、支出节约目标和节约措施等极为关键的信息；收支预测的依据（比如预期经济增长率和通货膨胀率）亦应在预算报告和决算报告中公布；以便于公众理解的形式对预算内容进行说明等。

同时针对公众关心的支出项目也应重点公开，其中按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，在项级科目下应有进一步的信息披露，以让公众了解项级科目的具体内容。审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。

关于《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》具体条款的修改建议，请见《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》修订建议（中）、（下）。

最后，我们真诚希望重新组建起草组修订的《预算法实施条例》恪守新《预算法》的立法精神和条款规定，达到“规范与协调政府各部门的预算行为”的目的，避免习近平总书记警示的“部门利益法律化”陷阱。为落实中共中央十八届四中全会精神，推进国家治理的现代化，推进中国的依法治国，谨以此建议书提出我们的意见。

2015年7月20日

参与提出修订意见的学者（按姓氏拼音序排列）：

邓淑莲，上海财经大学公共经济与管理学院教授；

冯兴元，中国社科院农村发展研究所研究员；

傅蔚冈，上海金融与法律研究院执行院长；

蒋洪，全国政协委员，上海财经大学公共经济与管理学院财政学教授；

李炜光，天津财经大学财政学科首席教授；

刘胜军，中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长；

刘小兵，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，教授；

聂日明，上海金融与法律研究院研究员；

施正文，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师；

王雍君，中央财经大学教授、财经研究院院长；

韦森，复旦大学经济学院教授，复旦大学经济思想与经济史研究所所长；

叶青，全国十届、十一届人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学教授、博士生导师；

朱为群，上海财经大学公共经济与管理学院教授。