《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》修订建议（中）

 针对《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》具体条款修改，本次会议参会学者和教授达成如下共识，特向国务院法制办提出如下修改建议：

（一）建议修改第一条，明确立法宗旨。

建议修改为：“为了建立健全全面规范、公开透明的现代预算制度，保障公民在预算过程中的基本权利、落实各级人大及其常务委员会在预算过程中的批准和监督权力，规范与协调政府各部门的预算行为，保障《预算法》的实施，根据《预算法》，制定本条例。”

修改原因：《预算法实施条例》是《预算法》的实施细则，这意味着《预算法实施条例》首先必须准确贯彻实施《预算法》的法律精神、法律宗旨及指导思想。同时需要用立法宗旨来明确《预算法实施条例》的立法原则、立法精神。

（二）根据《预算法》，建议增加“预算管理职权”、“预算审查与批准”两个章节。

建议增加原则：按照《预算法》的章节结构，《预算法实施条例》增加上述两个章节，逐条落实《预算法》规定的政府在预算过程中如何履行和各级人大的衔接责任，落实各级人大及其常务委员会和其他专业委员会在预算过程中的相关权力，规范与协调政府的预算行为。

增加原因：《预算法实施条例》是国务院发布的行政法规，无权规范全国人大在预算过程中的行为，但《实施条例》应当落实政府预算行为与全国人大相关工作衔接时的责任和义务，依照《预算法》的条款，保证全国人大和各级人大履行预算审查和批准等权力。同时，《实施条例》有义务规范各地方人大履行《预算法》规定的权力和义务。

（三）根据《预算法》，建议增加“预算调整”章节。

建议增加原则：按照《预算法的》“预算调整”章节结构，逐条落实《预算法》规定的预算调整内容，界定各级人大及其常务委员会和其他专业委员会与政府在预算调整中的责任，规范与协调政府的预算调整行为。

增加原因：预算调整是重要的预算行为，《预算法》中用了八个条款来规范预算调整行为。“条例草案”中仅在“预算执行”章节就少数预算调整行为做了落实，无法全面落实《预算法》规定的预算调整要求。应该按照《预算法》的章节结构，逐条落实《预算法》规定的预算调整的安排。

（四）根据《预算法》，建议全面扩充“监督”、“法律责任”章节，恢复或细化《预算法》的相关条款。

建议修改原则：按照《预算法》相应两章的条款内容，全面扩充《实施条例》的“监督”与“法律责任”两章，明确公民、法人和有关组织在预算监督上的权利，同时依照《预算法》要求，全面细化违反《预算法》和《预算法实施条例》的责任追究和处罚。

全面恢复或细化《预算法》第九十二条到第九十六条关于违反《预算法》的责任追究条款。

修改原因：预算监督和法律责任是保障《预算法》得到有力执行的重要条款，“实施条例”的这两章，遗漏了《预算法》规定的多数条款，避重就轻，使得有关机构和个人在预算过程中的违法行为有可能会逃避处罚和追究。

（五）建议修改第四条第一款、第二款。

建议修改为：“各级政府预算应当包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算及未包括在上述四本预算中的其他补充资料，包括专户存储资金预算、未列入政府性基金预算的其他政府性基金的预算、国有企业全部收支及其利润分配信息、政府资产负债信息等。

各部门预算收入包括本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款以及合法取得的其他各项收入。各政府、各部门预算支出为政府、部门预算收入相对应的支出，包括基本支出和项目支出。”

修改原因：《预算法》明确规定政府的全部收入和支出都应纳入预算，“条例草案”仅规范了部门预算，没有规范政府预算。预算完整性包括政府预算完整性和部门预算完整性两个层面。

（六）建议修改第五条。

建议修改为：“各级政府应公开其全部资金的预算和决算。公开内容包括一般公共预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社会保险基金预决算以及未包含在上述四本预决算中的政府收支的补充预决算信息。

补充预决算信息包括专户存储资金预决算信息、未列入政府性基金预算的其他政府性基金的预决算信息、国有企业全部收支及其利润分配信息、政府资产负债信息等。

政府收入应当按其来源公开到目；支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款。

部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出及部门基本数字表。部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款。

各部门批复所属单位的预算、决算，应当在批复后20日内由单位向社会公开，涉及国家秘密的事项除外。单位预算、决算支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款。

一般性转移支付向社会公开应当细化到地区。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。

各级政府与社会资本合作项目及财政补贴情况应当向社会公布。

各级政府财政部门应当将本级人民代表大会批准的政府预算和部门预算及其预算调整情况抄送同级国库

各级财政部门和国库应定期向本级政府报告政府现金流入、流出、余额和银行账户设置等相关信息。通过将各级政府及部门预决算中的收入、支出编制或分类进一步细化，各级政府及部门的预算中其他支出的比例应当限定为不超过5%。”

修改原因：预算公开包括政府预算公开和部门预算公开，应进一步明确公开内容、细化公开程度，以便从法律上呼应政府透明度。国库办理付款应以预算及调整为重要依据。国库及时掌握预算和预算调整情况，有利于准确办理预算收支业务和有效履行事中监督职责，为预算资金安全多加一把锁。

（七）建议第十二条增加第一款。

增加条款：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”

建议修改为：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

预算法第十六条第四款所称‘配套资金’，是指上级政府对上下级政府共同承担的事项下达专项转移支付时，要求下级政府按照支出责任分担情况同时安排、共同使用的资金。”

修改原因：《预算法》第十六条第四款规定的“配套资金”是特例，是严格限制使用，因此应该引用《预算法》条款，限制配套资金的使用，如果必须使用，再说明配置资金的定义。

（八）建议修改第十五条第二款。

修改条款：“起草地方性法规、政府规章和规范性文件，涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准，罚没财物处理，经费开支标准和范围，国有资产处置、收益分配以及会计核算的，应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定；涉及预算安排事项的，应当征求本级政府财政部门的意见。”

建议修改为：“起草地方性法规、政府规章和规范性文件，涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准，罚没财物处理，经费开支标准和范围，国有资产处置、收益分配以及会计核算的，应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定；地方应该建立健全减免、改变收入项目的标准，保证所有经济主体受到平等对待；涉及预算安排事项的，应当征求本级政府财政部门的意见。”

修改原因：地方在减免、改变收入项目的时候，应该制定统一的标准，保证对所有的征缴主体公平公正。

（九）建议修改第十七条“国库单一账户”和“零余额账户”。

修改条款：“国库单一账户，是指财政部门在国库业务经办机构开设的，用于记录、核算和反映预算收入和预算支出及预算法和本条例规定的其他预算资金活动，并用于与零余额账户进行清算的存款账户；

零余额账户，是指财政部门和各部门、各单位在代理国库集中支付业务的银行业金融机构开设的银行结算账户，用于办理预算资金支付业务并与国库单一账户清算，日终余额为零；”

修改条款为：“国库单一账户，是指财政部门在国库开立的存款账户，本级政府原则上唯一持有的存款账户，按收入、支出和债务设置分类账，用于全面记录、核算和反映政府全部收入、支出、债务及库存现金等情况，可视特定专用资金管理需求开设子账户；

零余额账户，是指财政部门和各部门、各单位在国库或银行业金融机构开设的银行结算账户，用于办理预算资金支付业务并与国库单一账户清算，日终余额为零；”

修改原因：按照《预算法》第五十九条的要求，所有政府收入进入国家金库，不存在“国库业务经办机构”。按照《预算法》的规定，修改“国库单一账户”和“零余额账户”的含义，与建立完善真正意义上的国库集中收付制度相对应。

（十）建议修改第十九条。

增加条款：“政府性基金是指按照有关法律法规和规定、由政府有关机关进行管理的、用于专门用途的基金。”

建议修改为：“政府性基金是指按照有关规定、由政府有关机关进行管理的、用于专门用途的基金。

政府性基金预算收入包括政府性基金各项目收入和转移性收入。

政府性基金预算支出包括与政府性基金预算收入相对应的各项支出和向一般公共预算调出资金等转移性支出。”

修改原因：政府性基金预算收支涵盖范围广、易遗漏，此处应当进一步明确政府性基金的具体含义。政府性基金预算指所有专款专用的预算。

（十一）建议第二十条增加一款。

增加条款：“国有及国有控股、参股企业的收入、支出及利润分配情况应当向社会公开；国有资本经营预算中其他支出的比例应当限定为不超过5%。”

建议修改为：“国有资本经营预算收入包括国有独资企业、国有独资公司按照规定上缴国家的利润收入，国有资本控股和参股公司获得的股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入以及其他国有资本经营收入，但依照国务院规定应当缴入一般公共预算的收入除外。

国有资本经营预算支出包括资本性支出和其他支出，以及向一般公共预算调出资金等转移性支出。

国有及国有控股、参股企业的收入、支出及利润分配情况应当向社会公开；国有资本经营预算中其他支出的比例应当限定为不超过5%。”

修改原因：为了防止国有资本经营中，将支出列出其他支出中列支，因此预算报告体系应当明确其他支出的标准，规范管理。

（十二）建议第二十一条增加一款。

增加条款：“社会保险基金累计结余包括各项社会保险的结余金额、资产组成情况、资产经营收益。”

建议修改为：“社会保险基金预算收入包括各项社会保险基金保险费收入、一般公共预算安排补助及其他收入。

社会保险基金预算支出包括各项社会保险待遇支出及其他支出。

社会保险基金累计结余包括各项社会保险的结余金额、资产组成情况、资产经营收益。”

修改原因：社会保险的累计结余金额巨大，对社会保险的经营情况有明显影响，应该列入政府预算的收支范围，规范管理。

（十三）建议第二十三条增加一款。

增加条款：“国务院应当及时下达关于编制下一个预算年度的预算草案的通知。”

建议修改为：“国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。

财政部于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，规定报表格式、编报方法、报送期限等。”

修改原因：按照《预算法》的规定，由国务院指示财政部部署，预算的编制通知应当及时公开。

（十四）建议修改第三十一条。

修改条款：“各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见。”

建议修改为：“各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见，并向各级人大、政府各部门及社会公众征求意见。”

修改原因：政府预算过程是一个涉及到多个主体、多级政府和跨部门的过程，征求意见对象应当尽可能广泛。

（十五）建议修改第三十二条、第三十三条的第一款。

修改条款：“（一）预算法和本条例”

建议修改为：“（一）法律、法规”

修改原因：政府预算行为涉及多个方面，如环境保护等，预算编制要依据的法律法规不应该限于预算法和本条例，应该充分遵循法律和行政法规的要求。

（十六）建议修改第三十五条。

修改条款：“财政部根据预算管理需要，可以对政府收支分类科目作出调整并予以公布。”

建议修改为：“财政部应当根据预算管理需要制定政府收支分类科目，由国务院财政部门制定，并报国务院批准。政府收支分类科目的划分应当保持稳定。根据预算管理需要，经国务院批准，可以对政府收支分类科目作出调整并予以公布。”

修改原因：政府收支分类科目是测量政府预算合理性的重要基础，其科目设置应当科学、有代表性，同时应当保持稳定，以便于跨年比较。

（十七）建议合并并修改第三十九条至第四十条。

建议修改为：“各级政府预算分别按照一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算和未纳入四本预算的补充预算编制。

各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

各级政府预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

各级政府应当编制资产负债表。

各级政府应该编制单一具体项目预算。

各政府、各部门、各单位应当编制基本数字表作为预算补充材料。”

修改原因：各政府、各部门、各单位编制预算的内容应该以《预算法》规定为基本要求，具体包括预算的完整性、细致程度。

同时政府的资产负债表作为预算的重要参考，应当一同编制。

政府、部门的基本数字，包括人员编制、项目情况等应该作为预算的补充材料，辅助理解预算。

（十八）建议第四十七条增加条款。

增加条款：“中央政府每年应对或有债务（政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务）进行统计，以预算报表备注或附表方式向全国人大或其常委会报告，并向社会公众公布其规模、结构、期限结构、融资成本。政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务转为政府直接债务，要向各级人大和政府报告，并向社会公告。

对于或有债务确需政府依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理，并相应追究原偿债主体责任，扣减有关经费。”

修改原因：中央政府债务管理仅将预算内的债务纳入余额管理制度，未考虑广义的政府债务。负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务都未纳入预算管理。

（十九）建议修改第四十八条第二款。

修改条款为：“省、自治区、直辖市政府可以将举借的债务转贷给下级政府。接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理。使用转贷的政府应当将转贷债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准，并应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。”

建议修改为：“省、自治区、直辖市政府举借的债务由本级政府财政部门会同中国人民银行分支机构统一管理。省、自治区、直辖市政府举借的债务不得突破国务院下达的政府债务限额。”

增加条款：“国际金融组织和外国政府贷款举借按国家有关规定执行，属于政府债务的纳入规模限额管理。省、自治区、直辖市政府举借债务的限额由财政部在各省、自治区、直辖市政府举借债务的总限额内为各地区前三年GDP平均值的30%。”

修改原因：地方政府债务管理采取余额管理模式。方向是对的，但管理模式过于僵化。地方政府债务余额的考虑因素过多过细，容易产生新的“跑部钱进”。

鉴于地方政府债券属于金融市场上一类重要金融产品，并与银行融资平台类贷款等共同构成地方政府的负债，发行并管理地方政府债券会对货币政策和金融稳定产生一定影响。过去几年，地方债务风险已经严重影响了系统性金融风险，因此，地方政府举借应该由财政部会同中国人民银行统一管理。

（二十）建议修改第四十九条第三款。

修改条款：“地方政府债券的发行办法由财政部制定。”

修改条款为：“地方政府债券的发行办法由财政部会同中国人民银行制定。”

修改原因：鉴于地方政府债券属于金融市场上一类重要金融产品，并与银行融资平台类贷款等共同构成地方政府的负债，发行并管理地方政府债券会对货币政策和金融稳定产生一定影响。过去几年，地方债务风险已经严重影响了系统性金融风险，因此，地方政府举借应该由财政部会同中国人民银行统一管理。

因此，适宜采用由财政部会同人民银行制定地方政府债券发行办法的模式，由各级财政部门会同人民银行及其分支机构对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价。对于达到债务警戒线的高风险地区，除不得新增政府债务余额外，还应采取有效措施降低债务风险。

（二十一）建议修改第五十条。

增加条款：“省级政府每年应对省级及省以下政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务进行统计，以预算报表备注或附表方式向本级人大或其常委会报告，并向社会公众公布其规模、结构、期限结构、融资成本。政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务转为政府直接债务，要向各级人大和政府报告，并向社会公告。”

修改原因：目前纳入预算管理的仅为政府负有偿还责任的债务，对二类债和三类债，没有明确的管理办法，很有可能会转化为一类债。

（二十二）建议修改第五十二条。

修改条款：“根据债务率、新增债务率、偿债率等指标，评估地方政府的债务风险状况。财政部对债务高风险地区提出预警，并监督其化解债务风险。债务高风险地区一般不得新增政府债务规模。”

修改条款为：“根据债务率、新增债务率、偿债率等指标，评估地方政府的债务风险状况。财政部对债务高风险地区提出预警，并监督其化解债务风险。债务高风险地区一般不得新增政府债务规模，并采取有效措施降低地方政府债务风险状况。”

（二十三）建议删除第五十三条、第五十四条。

删除原因：公共资金不适宜用于商业用途。这两个条款将公共资金置于非常危险的地位，应当禁止动用公共资金设立任何产业引导基金、投资基金等非公共预算领域。

（二十四）建议在第六十条之前增加一条。

增加条款：“在预算执行中，各级政府的主要任务是：

（一）组织、领导本级预算执行；

（二）按照本级人大批准的预算监督下级政府预算执行情况；

（三）管理和监督预算执行各相关部门和单位；

（四）定期听取财政部门有关预算执行情况的汇报，研究解决预算执行中出现的问题；

（五）按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额；

（六）向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况并接受其监督。”

修改原因：根据《预算法》，各级政府是预算执行的主体，应当增加各级政府在预算执行中的相关职责。即“条例草案”中第八十四条相关内容，原第八十四条删除。

（二十五）建议修改第六十条第四款、第十款。

修改条款：“（四）根据年度支出预算和用款计划，合理调度、拨付预算资金，规范库款和国库单一账户体系管理，监督检查各部门、各单位预算资金使用管理情况，建立覆盖预算执行全过程的动态监控机制，厉行节约，提高效率；

（十）协调预算收入征收部门和单位、国库和其他有关部门的业务工作。”

修改条款为：“（四）根据年度支出预算和用款计划，合理调度、拨付预算资金，监督检查各部门、各单位预算资金使用管理情况，建立覆盖预算执行全过程的动态监控机制，会同中国人民银行及其分支机构规范国库单一账户、零余额账户、财政专户管理。

（十）协调预算收入征收部门和单位、国库和其他有关部门的业务工作。”

修改原因：根据《预算法》第五十九条规定，只有国库单一账户，没有国库单一账户体系。根据《预算法》确立的“人民银行经理国库”以及《人民币银行结算账户管理办法》等法律法规，人民银行是各类账户管理的主体，应当明确三类账户由财政部会同人民银行管理。

（二十六）建议修改第六十条第五款。

修改条款：“（五）统一管理政府债务的举借、支出、偿还，对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价；”

修改条款为：“（五）会同中国人民银行及其分支机构统一管理政府债务的举借、支出、偿还，对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价；”

修改原因：鉴于地方政府债券属于金融市场上一类重要金融产品，并与银行融资平台类贷款等共同构成地方政府的负债，发行并管理地方政府债券会对货币政策和金融稳定产生一定影响。过去几年，地方债务风险已经严重影响了系统性金融风险，因此，地方政府举借应该由财政部会同中国人民银行统一管理。