75号咖啡|公益诉讼赔偿款的“来龙去脉”：公益诉讼赔偿款的性质、管理与使用探讨

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建立公益诉讼检察制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。检察公益诉讼作为在新时代应运而生的中国特色司法制度，有利于检察机关更好地维护公共利益，促进国家治理。《人民检察院公益诉讼办案规则》自2021年7月1日起施行。2021年7月也恰值上海全面启动公益诉讼四周年，为此，“75号咖啡”将推出系列沙龙，围绕公益诉讼领域的相关工作进行系列研讨，以飨读者。

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本期目录

一、公益诉讼赔偿款的法律性质之属？

二、公益诉讼赔偿款的管理之辩？

三、公益诉讼赔偿款的最终之用？

本期召集人 房长缨

宝山区检察院副检察长

公益诉讼赔偿款的法律属性以及如何管理和使用是我们在司法改革背景下、公益诉讼工作推进过程中遇到的新问题。目前涉及公益诉讼赔偿款管理和使用的相关法律法规只有2020年3月财政部、自然资源部、最高法、最高检等9个部门联合发布的《生态环境损害资金管理办法》（以下简称《管理办法》）。该《管理办法》主要规范的是生态环境保护领域损害赔偿资金的管理，而对于其他领域的公益诉讼赔偿款管理和使用尚无明确规定。此外，探索中的“等”外公益诉讼领域，如金融秩序、公民个人信息、知识产权等公益诉讼赔偿款如何管理和使用，也需要我们用发展的眼光，改革的思维看待问题、解决问题。今天我们邀请了理论界和实务界的专家学者，围绕公益诉讼赔偿款的相关问题进行讨论。

一、公益诉讼赔偿款的法律性质之属？

本期召集人 房长缨

宝山区检察院副检察长

首先我们来探讨公益诉讼赔偿款的法律属性。

段厚省

复旦大学教授、博士生导师

从法理上来看，公益诉讼赔偿款的法律属性比较模糊。公益诉讼赔偿款是特定款项，不是一般的罚没款项。如果是罚没款项，就应当上缴国库。公益诉讼赔偿款是针对前期造成的损害而进行的赔偿，因此必须先有损害，才有赔偿，赔偿与损害相对应。从法理上来分析，赔偿款应当用于弥补损害造成的后果。而我们进行探索的公益诉讼针对的损害往往又是一种抽象的损害，不是具体的公共利益受到损害，在这种情况下，想要把赔偿与损害对应起来就相当困难。同时需要注意的是，如果存在同类的公共利益，公益诉讼赔偿款还应当用于同类公共利益的恢复。因此，公益诉讼赔偿款的法律属性十分复杂，还需要实践和理论进一步明确。

顾琤琮

上海市检察院检察官

关于公益诉讼赔偿款的法律属性，我个人理解它本质上属于民事赔偿范畴，只不过在民事领域，赔偿款是针对某一个特定对象的赔偿。现在我们探索的公益诉讼，保护的是公共利益。公益诉讼中的被害人也不是某一个个体，而是不特定的多数人，是一个群体。所以公益诉讼赔偿款是针对不特定的多数人群体利益受损的赔偿。这样看来，对于公益诉讼赔偿款的法律属性，我认为它本质上还是赔偿。

杨春明

宝山区检察院检察官

我的观点和顾检察官稍有差别，我认为公益诉讼赔偿款的法律属性与一般的民事赔偿款不同。严格来说，我认为它不是对不特定公众受到损害的财产救济，因而也不能直接由不特定公众进行处分。特别是个人信息保护方面的公益诉讼赔偿款，实际上是为了增加侵权人的违法成本，达到惩处侵权人、教育潜在侵权者的目的，从而实现个人信息保护的目标。因此，我认为对公益诉讼赔偿款法律属性的讨论无法沿用以往理论，应根据实践情况与其设立初衷综合考虑。

本期召集人 房长缨

宝山区检察院副检察长

公益诉讼赔偿款究竟属于赔偿性质还是罚款性质，以及民事赔偿性质的不同观点，决定了后续检察机关是否有权处理赔偿款，以及公益诉讼赔偿款是否应当上缴国库，对此，各位专家怎么看？

段厚省

复旦大学教授、博士生导师

在公益诉讼中，检察机关是原告，按理来说，公益诉讼的赔偿款应当赔偿给原告，而不是赔给审判机关。审判机关只是一个中转站，执行款最后会发还给原告。所以从法理上来分析，公益诉讼赔偿款如何处理确实需要检察机关来处置。对于第二个问题，我认为公益诉讼赔偿款上缴国库违背法理。因为审判机关将诉讼赔偿款上缴国库后，政府会统一调配使用，不会进行专项支出。而公益诉讼赔偿款是一种特定款项。上缴国库之后，如果我们再想将公益诉讼赔偿款用于公共利益保护方面的专项支出，这时候就属于财政拨款，两者的性质不一样。

谭春明

上海首伦律师事务所主任、公益诉讼观察员

我赞同段教授关于检察机关有权处理公益诉讼赔偿款的观点。通常情况下，在权益受到侵害时，肯定有一个特定的受侵害对象，只有受侵害对象才能提起维权诉讼。公益诉讼赔偿款按道理应当是归属于受侵害对象，用来补偿他受到的损失。但在公益诉讼领域，国家授权了检察机关可以代表受害者提起公益诉讼，从这个角度讲，我认为检察机关可以处分公益诉讼赔偿款。因为既然检察机关提起公益诉讼可以不经过受害人的允许，那在这个诉讼过程中所产生的一切事务，检察机关应该也都可以不经过受害者的授权来进行处理。因此从法理上讲，我认为检察机关有权代表案件当中的不特定多数受害人处理公益诉讼赔偿款。

孙丽娟

宝山区检察院检察官

我认为公益诉讼赔偿款上缴国库没有法律上的依据。对于审判机关审理的其他案件中的执行款，通常做法是上缴国库，由国库代为管理，等到有被害人提出赔偿请求时，审判机关再向国库申请发放。但公益诉讼赔偿款与执行款项不一样。公益诉讼是检察机关的一种创新，是对公共利益的保护。我认为公益诉讼赔偿款的使用一定要用在相关的、或者同类案件的补偿中，这样才可以真正发挥公益诉讼的作用。

杨春明

宝山区检察院检察官

针对这个问题，我有不同看法。从当前来看，我认为公益诉讼赔偿款上缴国库可能是比较好的一种方式。原因有三点：首先，任何一笔钱都涉及到了管理和审计的问题。在法律没有明确规定的情况下，上缴国库一般不会在管理和审计方面出现问题。其次，根据《管理办法》第6条第2款的规定：“生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理”。参照《管理办法》精神，我认为公益诉讼赔偿款应当上缴国库。再次，从上海的实践来看，上海目前还没有设立公益诉讼方面的专门基金，所以我认为案例中涉及的个人信息保护的赔偿款只能收归国库，但这不代表国家是所有权主体，国家只是代位管理。

顾琤琮

上海市检察院检察官

我也提一点不同的看法。在实践中，只有存在损害后果才会有赔偿，赔偿应当是用于消弭损害。所以从法理上来讲，我认为公益诉讼赔偿款不适合上缴国库，应当用于消弭损害。从公益诉讼的探索角度来看，公益诉讼赔偿款上缴国库，可能不足以体现公益诉讼效果。虽然上海目前没有设立专门的公益诉讼基金，但我们应该积极探索，争取实现更好的公共利益保护效果。

二、公益诉讼赔偿款的管理之辩？

本期召集人 房长缨

宝山区检察院副检察长

刚才大家对于公益诉讼赔偿款是否上缴国库有一些意见上的分歧，在此基础上，接下来我们结合一起侵犯未成年人个人信息的刑事附带民事公益诉讼案例【1】，探讨公益诉讼赔偿款的管理问题。

段厚省

复旦大学教授、博士生导师

对于公益诉讼赔偿款的管理，我认为比较理想的情况是设一个公益基金。公益基金可以针对不同的事项设立，例如国外会针对某一个具体事情设立一个基金。比如美国某个社会公益组织对出租车司机乱涨价事件起诉之后，针对这一件事情专门设立了一个基金。基金针对出租车司机乱涨价现象设置了明确的章程，并安排了相应的组织机构和执行人员进行管理，维护普通民众的公共利益。公益基金可以委托律师事务所、会计师事务所或者其他相关的公益组织机构设立。我们今天讨论的公民个人信息权益针对的就是一种抽象的、整体的公共利益，也是一个面向未来的公共利益。这种情况下，我认为由检察机关来管理公益诉讼赔偿款是不合适的，因为检察机关不是公益慈善机构，在资金管理方面并不专业。对于公益诉讼赔偿款，我认为可以在检察机关的监督和主持下，委托给相应的公益基金来管理和运作。在讨论的案例中可以由公益机构单设一个维护公民个人信息权益的基金。如果检察机关将来要做维护公民个人信息权益方面的法治宣传，可以向这个公益基金申请资金。这也是符合法理的一种方式。

王丽辉

宝山区法院执行局执行长

普通民事执行案件中，执行到位的钱款法院是根据执行依据发放给申请执行人的。公益诉讼执行案件中，既然检察机关有权代表相关主体申请强制执行，那我认为检察机关也可以代表相关主体申请受领相应的赔偿款并依法管理。只是，因为对于检察机关来说，受领及管理该笔赔偿款都属于公权力的行使，因此应受到规范和限制，要避免随意性。像刚才段教授所说的，如果有一个指定的基金专门来管理是最理想的方式了。在此基础上，必须要制定相应的操作规程，如可以制定公益诉讼赔偿款管理办法，对基金的设立、管理、运作和使用等事项予以规范。目前，如果由检察机关管理公益诉讼赔偿款，条件可能不是很成熟，所以公益诉讼赔偿款由检察机关委托第三方基金会来管理，我觉得是可行的。

顾琤琮

上海市检察院检察官

我赞同前面两位专家的观点。从检察机关的角度来讲，委托一个专业的基金会来管理公益诉讼赔偿款，在当下是最有效果的。目前全国各地在公益诉讼赔偿款的探索当中，只有贵阳市在生态环境资源保护和资源保护领域设立了专项资金。从实践的角度来讲，如果由检察机关牵头成立一个专项基金并管理是最理想的方案，但从基金管理运作的专业性和检察机关的职能来看，委托专业第三方机构管理、检察机关监管可能效果更佳。

同时补充一点意见。对于案例中涉及到的未成年人个人信息保护的问题，在基金管理方面，我认为有两个探索路径。一是把涉未成年人检察的“四合一”职能当中涉及到公益诉讼的版块划到整个公益诉讼的大版块当中。比如说可以由公益诉讼检察部门牵头，和上海市慈善基金会合作成立一个专项基金，名称可以叫公益诉讼专项基金。然后在这个专项基金下面再下设公民个人信息保护，食品、药品安全，环境资源保护，英烈名誉保护等子类别。二是把未成年人的权益保护作为一个特定的对象。比如说，我们可以在妇女儿童关爱保护基金或者其他的基金下面，专门设立一个未成年人公益诉讼专项基金。这两者我认为都是可行的。

袁建民

上海市慈善基金会宝山分会副秘书长

我所在的上海市慈善基金会目前接收的捐款，主要用途是用于助老扶幼济困。公益诉讼赔偿款的管理对我们来说也是一个新问题。对于公益诉讼赔偿款的管理，我认为可以由我们慈善基金会设立一个专项基金来管理。因为公益诉讼案件的类别比较多，随着以后探索的推进，这方面案件可能会越来越多。比如说今天讨论的案例是侵权类的，可能以后另一个案件是环境保护类的，如果是按照这样来细分，实践中操作起来可能会比较复杂。所以我个人建议由慈善基金会设立一个总的公益诉讼专项基金来管理比较合适。

三、公益诉讼赔偿款的最终之用？

本期召集人 房长缨

宝山区检察院副检察长

刚才大家对于公益诉讼赔偿款如何管理这个问题，一致认为应当委托一个第三方的公益基金会来管理。现在管理的机构确定了，那么对于公益诉讼赔偿款应如何使用？

段厚省

复旦大学教授、博士生导师

刚才前面我讲到，对于公益诉讼赔偿款，可以在检察机关的监督和主持下，委托给相应的公益基金来管理和运作，那具体怎么操作呢？每个公益基金都有其特定用途，比如说妇女儿童权益保护基金就只能用于妇女儿童权益保护。像此次讨论的公民个人信息保护，就不能使用妇女儿童权益保护基金，用了就违背了章程目的。所以我建议公益诉讼赔偿款在交给基金会时，要单独指定用途。同时在使用公益诉讼赔偿款的过程中，要由检察机关来进行监督。那么具体操作就是，由审判机关将公益诉讼赔偿款交付给基金会，检察机关再为公益诉讼赔偿款设定一个专门的用途，这样做就比较符合法理，而且也具有可操作性。

顾琤琮

上海市检察院检察官

在公益诉讼赔偿款的使用探索上，我们应该遵循积极稳妥、审慎推进的原则。从本案来说，我认为将赔偿款用于未成年人权益保护和公民个人信息保护这两个方面是比较理想的。举个例子，在本案中涉及到的公益诉讼赔偿金的使用上，我们可以针对未成年人信息保护制作宣传小册子，向基金会里申请印刷费。然后在我们法治副校长的履职过程中或者“法治进校园”的活动当中发放宣传小册子。我认为这种方式最能体现个案效果。

谭春明

上海首伦律师事务所主任、公益诉讼观察员

在公益诉讼赔偿款的使用方面，我再补充一点。我们对法律权利的救济，最重要的就是宣传、预防和教育，因为等到后面出现问题了再处理，那些被侵害的对象都不知道自己的权益受到了侵害。所以我觉得在公民合法权益保护的工作中，预防和宣传工作更加重要。像组织召开论坛、开展法治宣传，这些工作对于保护公民个人信息权益非常重要，也能体现检察机关提起公益诉讼的目的。就本案来说，我认为可以举办针对公民个人信息保护的论坛活动，活动经费可以向基金会申请。

袁建民

上海市慈善基金会宝山分会副秘书长

慈善基金会在接受捐款的时候，都会问清楚捐赠人捐款的用途。在公益诉讼赔偿款的使用方面，我认为指定公益诉讼专项基金用途的方式比较好。检察机关如果委托慈善基金会进行公益诉讼赔偿款的管理和使用，也应指定具体用途。比如只能用于公民个人信息权益保护或者环境资源保护等，这样才能使公益诉讼赔偿款得到更好地使用。

张洁

宝山区妇联副主席

一般来说，慈善基金会负责管理资金，具体的使用不由基金会决定，而是依捐赠人的申请来使用，如果申请使用的地方是在规定范围之内，那就可以使用。宝山区妇联有一个妇女儿童关爱基金会。这个基金会是2012年成立的，里面的钱款主要来源于普通个人捐款和女企业家的捐款，用途是妇女和儿童的权益保护。像我们这个案件，因为受侵害的对象主要是儿童，本案中我认为公益诉讼赔偿款也可以通过妇女儿童关爱基金会用于儿童权益保护，这样不会影响公益诉讼赔偿款的来源和去向。另外我认为也可以用于刑事案件中受侵害的女童权益保护，这也属于公民个人权益保护的范畴。

杨春明

宝山区检察院检察官

我同意张主席公益诉讼赔偿款可以通过妇女儿童关爱基金会用于儿童权益保护的观点，但是对公益诉讼赔偿款用来救助具体的对象有不同意见。在这里有一个问题需要我们重视，就是检察机关提起公益诉讼，不是基于被侵害对象的委托，而是基于国家法律的授权，代表的是国家，维护的是社会公共利益，这与民事诉讼中接受受害人的委托是有区别的。检察机关公共利益代表的身份不是代表某个具体的受害者个人，像我们今天讨论的保护公民个人信息的案件，里面有数千个被害人。我们代表的是这数千人的利益，保护的是一种比较抽象的公共利益。也就是说，公益诉讼赔偿款不是用于补偿某一个具体的被侵权人，不能用在慈善基金里某一个具体对象的救助，我认为这与我们法律授权的公益诉讼代表的身份相背离。

本期召集人 房长缨

宝山区检察院副检察长

今天的研讨会对公益诉讼赔偿款的法律属性、如何管理和使用等方面进行了比较深入的探索，这种探索对于我们办理此类案件具有指导意义。尤其是在当前检察机关进行公益诉讼探索过程中，这样的讨论更加具有开创性意义。感谢各位嘉宾提出的真知灼见，使我们获益良多，本次沙龙到此结束，非常感谢！

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耿某在2017年10月至2018年6月期间，担任某早教中心专职地推人员，负责收集目标客户的信息。该早教中心有保密规定，不允许泄露客户信息。2018年11月至2019年7月期间，马某为完成其所在的某文化公司所承接的为“迪士尼英语”公司做市场推广的工作，向耿某购买未成年人个人信息。耿某为牟取不法利益，将其在某早教中心任职期间获取后私自备份的未成年人个人信息中的3549条（包括姓名、出生年月、联系电话等信息），于2019年5月至8月间通过QQ邮箱出售给马某，共计获利人民币三千余元。某文化公司利用上述信息进行电话推广，这些推销电话严重影响了他人的生活安宁。2020年7月24日，宝山区检察院对耿某以侵犯公民个人信息罪向法院提起公诉，对耿某、某文化公司、马某侵害未成年人个人信息、隐私权的行为提起刑事附带民事公益诉讼。2020年9月28日，宝山区法院以侵犯公民个人信息罪，判处被告耿某有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金人民币五千元；判决附带民事公益诉讼被告人耿某、马某、某文化公司连带赔偿损失人民币三千元；永久删除涉案未成年人个人信息数据；就侵犯公民个人信息的行为在本市媒体上向社会公众赔礼道歉。

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原标题：《75号咖啡|公益诉讼赔偿款的“来龙去脉”：公益诉讼赔偿款的性质、管理与使用探讨》

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