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编译局|城市与气候

迈克尔·布隆伯格(Michael Bloomberg)
2015-08-24 13:20
来源:澎湃新闻
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当地时间2015年7月3日,瑞士苏黎世遭热浪袭击。 CFP 图

尽管历史通常不是这般讲授的,人们还是可以认定:城市在塑造世界方面发挥了比帝国更重要的作用。从雅典到罗马、巴黎、威尼斯、巴格达和北京,来自城市的理念和革新者已在人类生活中留下不可磨灭的印记。城市将人类的智慧集中在相对小的地理区域内,推动了那种滋养创新和技术进步的互动交流。历史上,城市一直是进步的驱动力;如今,随着知识经济取得了长足进展,在应对21世纪的诸多挑战方面,城市笃定将发挥引领作用。

一百年前,地球上每十个人中大约有两人生活在都市地区。到1990年,十个人中大约有四人。如今,超过一半的世界人口生活在都市地区,并且,到今天上小学的孩子四十岁时,将近70%的世界人口将生活在都市地区。那意味着,在今后几十年间,另外会有大约25亿人将成为都市居民。

当今世界的第一代都市人群正长大成人,因之,这个世界将愈发由都市价值观来塑造,这些价值观包括:勤勉、创新、企业家精神,以及最重要的自由和多元。对人类而言,那是希望满满的进展,并且是对压迫和不宽容势力的强有力抗衡,那些势力兴起于宗教狂热之中,眼下正对民主国家的安全构成严重威胁。

随着属于都市一代的那些人成为各行各业的领军人物,城市将不仅在文化上凸显更加重要的意义,还将在政治上愈加强势。影响力将逐渐偏离中央政府而趋向于城市,特别是在那些饱受官僚昏聩和政治僵化之苦的国家。

这一趋势已经出现,在美国表现得最为明显。1960年代晚期,国会开始削减对基础设施的资金支持,这一错误加上制造业中就业机会的丧失,对城市造成了毁灭性打击。然而,联邦撤资也带来了重要收益:城市最终认识到,失去联邦资助后,最好的替代方案是地方的政策革新。

全球范围内的城市已有同样认知。随之,很多这个世纪最重要的新倡议——从纽约市采用的吸烟禁令到波哥大市开创的快速公交系统——在城市中萌生。市长们正在将他们的市政厅转变成政策实验室,进行大规模试验,实施宏大构想,以应对诸如气候变化之类问题,而这些问题时常令中央政府四分五裂,无法正常运转。(纽约市早在1988年就制定了第一份禁烟条例,首先禁止在公共厕所、出租车内吸烟。波哥大是哥伦比亚首都,其快速公交系统于1998年开始建设。文中“这个世纪”当指20世纪。——译注)

吊诡的是,同样的素质令城市成为推动政策转变的活力四射的诱发因素,也令城市成为政治稳定的源头。如纳西姆·塔勒布(Nassim Taleb)和格雷戈里·特雷弗敦(Gregory Treverton )今年早些时候在《外交》杂志上所写,国家的脆弱性源自“一种中央集权的治理体系、一种千篇一律的经济、过多的债务和举债经营、缺乏政治上的可变化性,并且未曾有过在过往震荡中求生的历史”。城市能够抵消这些弱点中的每一项。从定义上讲,城市是分权的力量,最强大的城市拥有多样化的经济、健康的资产负债表、摆脱了过度的党派偏见而以实用主义姿态解决问题的传统,以及经得住外部打击的韧性,不论这种打击是以金融危机、环境灾难抑或恐怖主义袭击的形式出现。(纳西姆·塔勒布是黎巴嫩裔美国作家,著有《黑天鹅》;格雷戈里·特雷弗敦是美国安全专家,曾供职于兰德公司。两人合著的文章题为“The Calm Before the Storm”,刊于《外交》杂志2015年1/2月号。——译注)

在塑造世界方面,城市发挥了较帝国更为重要的作用。相较于以往,城市还进行了更多跨越国界的沟通和协作:分享观念;结成联盟;以及迫使它们的中央政府采纳某些政策,比如巴西库里提巴市(Curitiba)在城市废物管理和教育方面进行的试验,这些试验正在地方层面证明其有效性。新的都市时代将见证人们采取更多举措以减少贫困、改善健康状况、提升生活标准,并推动和平。但随之而来的包括气候变化在内的诸多严肃挑战,城市也必须开始面对。

竞争优势

城市排放的温室气体占全球温室气体排放总量的至少70%。鉴于90%的城市建于临近海岸线的土地之上,城市还必须直面那些排放的终极后果所造成的最严重风险。因此,作为气候变化的主要驱动力和最可能的受害者,城市同时具备对抗不测风险的手段就是适当的。

气候变化呼唤各个社会迅速行动起来,并且,相较于中央政府,城市一般而言行动更加灵活敏捷,而中央政府更可能被特殊利益集团俘获或者受到它们干扰而无法正常运转,并倾向于以意识形态的而非实用主义的视角看待问题。

迅速采取行动的必要性以及与气候变化相关的风险,均获得了充分证明。海平面的上升与海洋温度的升高一样无可争议。如2012年经历飓风“桑迪”的纽约市所昭示的那样,两者均可成倍增加暴风的强度以及对沿海城市的破坏。再者,科学上的一致意见认为,更热的温度可能在农业方面造成重大紊乱并滋生疾病,令一些社群背井离乡,并威胁到在生态系统和食物链中均发挥不可或缺作用的一些物种的生存。

无视这些威胁有可能只是将今天经济进步的真正代价传递到下一代人那里。纵观美国历史,前后相继的一代又一代人均做出了牺牲,这样他们的孩子才可能享受到更高水准的生活。今天,整个世界必须正视这样的需要:未来的世代优先;但这一次,没有什么牺牲是必须的。事实上,对抗气候变化的最有效办法,也是改善公共健康和提高生活水准的最佳方式。

从传统上讲,城市的经济发展注重保留多个工业部门并以整套激励方案吸引新的企业。但在新世纪,一种截然不同而远为有效的模式已经出现:创造能吸引人力的条件是重中之重。如城市愈发展现的那样,人才吸引资本的效力超过了资本吸引人才。人们希望居住在可以提供健康的、家庭友好型生活方式的社区:这样的社区不只拥有优质的学校和安全的街道,还拥有干净的空气、美丽的公园和四通八达的公共交通系统。并且,在人们希望去生活的地方,企业会想去投资。

对市长们而言,降低碳污染并非经济上的负担,而是提升竞争力所必须要做的事情。今年早些时候,北京宣布,它或许会关闭其燃煤的发电厂,因为那些发电厂创造的任何边际财税收益,都已被它们的净成本所吞噬。净成本包括医疗卫生和被迫放弃的经济投资方面的成本。对一座城市的商业环境来讲,肮脏的空气是一项重大的妨碍。

北京只是最新一个出于经济原因而削减其温室气体排放的城市。事实上,本世纪城市治理方面最为重大的改变之一是,市长们已经认识到,推动私人投资需要保护公众的健康。健康与经济目标的一致,也是抗击气候变化过程中最为重大的进展。

市长们不再将经济与环境视作主要是彼此对立冲突的当务之急,而是将两者视作同一块硬币的两面。他们之所以如此热心地接受应对气候变化的挑战,将那些挑战视作推动经济增长的手段,并且他们在应对气候变化时拥有可自行支配的诸多工具,原因即在于此。比如,简单的种植树木之举,就能帮助临近社区降温并清洁空气。在纽约市,2007年,我们与非盈利组织和企业联手推出了一个政府与社会资本合作(PPP)项目,以在全市种植一百万株树。

交通运输网络的现代化可为城市提供最清洁的环境和经济收益,在很多情形下这种收益也是最可观的。从纽约市采用蒸汽发动机到旧金山市采用有轨缆车,涉及交通运输时,城市总是革新者。近年来,自行车分享计划为城市提供了全新的大众交通网络,更多城市正在投资研发电动巴士、节能计程车和电动车辆的充电桩。

建筑提供了另一个推动进步的重要机会。从伦敦到首尔,大城市已开始对其现存建筑进行大规模翻新,安装从LED照明灯到供热和制冷系统的所有设备,这些设备可以从建筑物所在地面之下吸收所需要的能源。在纽约市,我们曾鼓励建筑物所有者将其屋顶漆成白色以节省降温成本,加上其他措施,此举帮助纽约市仅仅在八年间就将其碳排放降低了19%。

在应对气候变化方面,城市也正在发挥引领作用。比如,新奥尔良市遭受飓风“卡特里娜”袭击最严重的低九区(Lower Ninth Ward)在屋顶太阳能应用方面已走在全国前列。认识到红树林可以抗击风暴潮后,孟买采取了高效行动,对红树加以保护和培植。在纽约市,飓风“桑迪”过后,我们曾开发并开始实施一套综合性的长期计划,以减轻重大暴风灾害的影响。(卡特里娜飓风于2005年8月23日形成,8月31日消散,在美国本土造成1833人死亡,财产损失约1080亿美元,路易斯安那州的新奥尔良市受灾最严重。——译注)

城市在应对气候变化方面的引领地位还推动城市间合作达到了前所未有的水平。由我担任董事会主席的“C40全球应对气候变化城市领袖群”(C40 Cities Climate Leadership Group)组织已联合超过75个城市,致力于分享最优实践并发布经检证的解决方案。随着众多碳减排项目已在遍布全球的城市展开,这种网络策略正在发挥作用,证据是明显的。比如,2011年,C40所属城市中,仅有六座推行了自行车分享计划。而到2013年,有36座城市推行了该计划。如伦敦市长鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)2013年所言:“通过依托C40来分享最优实践,以及大胆借用其他城市的最佳理念,我们可以在气候变化问题上有所行动,并为我们的居民改善生活质量。”

各城市还正通过“市长联盟”(Compact of Mayors)组织携手合作。该组织由C40及其他城市网络发起,旨在帮助城市展示温室气体减排方面的重要进步,并要求城市自身对相关举措的结果负责。该组织还给中央政府提供了更多证据,以设定雄心勃勃的环境目标并赋权于城市,令它们能够在实现那些目标的过程中发挥引领作用。

预防气候变化

2014年,一项由彭博慈善基金会(Bloomberg Philanthropies )、C40以及斯德哥尔摩环境研究所(Stockholm Environment Institute)联合进行的研究发现,假如全球城市积极行动起来,在各国中央政府目前正着手进行的工作之外,仅仅是15年内,它们每年就可以减少碳排放大约40亿吨。那大致相当于消除了大约四分之一的当今源自煤炭的碳排放。(彭博慈善基金会由本文作者迈克尔·布隆伯格创办,总部位于纽约,重点关注领域为环境、公共卫生、艺术、政府创新和教育。布隆伯格已表示要将其目前大约价值270亿美元财富的大部分捐出。斯德哥尔摩环境研究所成立于1989年,是国际性的非盈利、独立研究机构。——译注)

事实上,气候变化或许是第一个全球性问题,其成功解决将有赖于如何令民众享受到诸如能源、水和交通之类城市服务。城市只是已开始抓住它们所拥有的机会进行改变,而这些改变可以令地方和全球获益。到本世纪中期将建成的基础设施数量,大约是今天全部可用基础设施总量的四倍。

基础设施网络的现代化代价昂贵,但不必耗资靡费。城市政府正越来越多地求助于私人投资者以帮助这些项目融资,那是一种自然形成的伙伴关系。毕竟,大多数企业位于城市,而大多数城市临近海岸线。市长和首席执行官都有激励,以减轻气候变化造成的最坏影响。越来越多的国家和企业正意识到,令基础设施低碳并且适应性强的增量成本,相对于经济收益来讲仍是适中的。

出于分享项目收益的考虑,企业正变得愈加渴望为基础设施项目提供资本。政府与社会资本合作让这一切成为可能;从令港口交通得以避开城市中心区街道的迈阿密新隧道建设,到中国汕头市政府负责的实际上是新城的建设,该合作方式正在世界范围内帮助大型建设项目融资。

在其他例子中,企业只是在要求政府清除阻碍它们投资和获益的监管障碍。比如,在美国,包括佛罗里达州在内,很多州的法律都阻止太阳能企业将他们的太阳能电池板出租给私人房主,即便那一模式在加州和其他地方已被证明是成功的。其他很多州如新罕布什尔州,阻止它们的公用事业公司进入市场寻求分布式可再生能源。这些人为制造的市场障碍伤害到消费者并妨碍了抗击气候变化的努力,而城市可以在推动清除那些障碍的过程中帮助发挥引领作用。

正如企业一般,城市政府也会遭遇阻止可持续投资的障碍。比如,要在资本市场上借债,城市需要有信用评级;但在美国和欧洲以外,很多城市缺乏这样的评级。世界银行估计,发展中世界的500个最大城市中,仅有5%的城市拥有国际认可的信用评级,仅有20%的城市拥有国内评级。然而,在交通、能源、废物处理和水供应领域的基础设施项目上,这些城市每年大约需要7000亿美元。为这些城市提供信用渠道,有可能成为抗击气候变化、驱动经济增长并改善公共健康的最有效方式之一。

解决这一问题理当相对容易。举例来讲,在秘鲁,世界银行帮助利马市获得了一个信用评级,这样,利马可以募集1.3亿美元对其快速公交系统进行升级改造。新的公交系统将大幅降低碳污染,并帮助减少交通拥堵,从而为企业省下金钱并提高生产率。该项目还是象征经济、环境和健康方面的目标可以自然实现齐头并进的另一个例子。

国家也可以赋权于城市,推动它们实现这样的目标,办法是放手让它们监管自身的电力供应。包括芝加哥、西雅图、赫尔辛基和多伦多在内的一些城市的市长,他们对其城市的能源供应享有形式多样的影响力。一些城市自己拥有电力供应,其他一些城市拥有配电系统,另外有一些城市有权与任何它们选中的独立发电企业签署供电合同。中国政府已授予诸如深圳这样的大城市更多权力,用煤炭换取更清洁的能源。在丹麦,中央政府决定授予哥本哈根独立的监管权。这座城市现在正在迈向全面的无碳污染,其目标是在十年内实现净排放为零。

中央政府并未很快就下放权力,但当它们意识到国家利益与地方控制可以并行不悖,它们也就正在更频繁地下放权力。随着当今世界变得愈发都市化,随着城市之间的沟通愈发密切,推动最优实践的传播跨越国界,那一趋势将只会加速。

对国家而言,容纳日渐壮大的都市居住者队伍将是不小的挑战。多数情形下,城市人口的扩张速度超出了陈旧基础设施所能容纳的限度,或者根本就没有基础设施。然而,技术进步正令基础设施领域出现革命性进展成为可能,那将令发展中世界的城市在建设现代大都会的过程中能够赶上甚至超越已发展成熟的城市。

关于这一点,没有什么例子比太阳能更有说服力了,太阳能设备可以为政府节省建设昂贵新能源传输网络的花费。集中建设发电厂然后向某个地区供电,这种传统模式通常耗费巨大。以太阳能作动力的微型电网和其他系统能够远为高效地传递能源。

未能对城市人口爆炸未雨绸缪的国家和城市,势必承受滋生贫民窟或者恶化贫民窟状况的风险,而贫民窟的状况会吓退投资者,维持那种一直就有的下层社会,并妨碍国家进步。未雨绸缪的最佳方式并非推行自上而下、一体适用、集权于中央的计划,而是赋权于城市,令城市能够自己解决问题,投资于它们的未来,并善用其居民的潜能。

都市一代人面对的挑战——建设适应新型都市文明的现代城市——异常艰巨而又重大。城市实践的成功将在全球范围内拓展繁荣,城市中的革新将帮助打破发达世界与发展中世界之间的差别。城市领导者必须足够强大,乐于接纳所有那些到城市中寻找机会的人士并加以同等对待,而非将他们视作二等公民;并且,在投资于基础设施时必须具备足够长远的眼光,确保那些设施带来最大限度经济、环境和健康方面的收益。

在寻求气候问题解决方案或政策的过程中,城市无法替代民族国家去减少贫困、改进安全、对抗疾病和拓展贸易。城市领导人追求的并不是替代他们的国家领导人,而是充当他们工作的全面伙伴——对这样的安排,国家领导人愈发不仅视为有益,而且视为必要。

(作者系美国彭博有限合伙企业创始人、联合国城市与气候变化问题特使,曾于2002年至2013年间连续担任纽约市长。本文原刊于美国《外交》杂志2015年9/10月号,原题:“City Century”。听桥译。)

出处:https://www.foreignaffairs.com/articles/2015-08-18/city-century

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