市政厅|亚运会是杭州都市转型的机遇？谈谈杭州的治理出路

9月16日，杭州作为唯一的申办城市，毫无悬念获得了2022年亚运会主办权，让杭州赢得了第一次举办国际体育赛事的机会。结合之前杭州获得2016年G20峰会举办权的经历，杭州通过举办各类国际活动，提高城市地位、促进城市建设的思路，逐渐突显。

虽然官方提出“绿色、智能、节俭、文明”的办会理念，但从杭州市目前推出的相关举措看，之前的建设思路仍然延续着。已有媒体用“千亿盛宴”形容亚运会带动的建设产业机会。

在亚运会申办之前，相关部门已开始预热。以城市交通为例，7日18日，杭州市颁布《杭州市地下空间开发利用专项规划（2012-2020）》，提出在杭州建设32条隧道。此事掀起轩然大波。其中引起争议的是，在西湖底下再建一条隧道。这不同于现有的西湖隧道，后者只是在西湖边缘连接几条市内干道，正在意图建设的，却是贯穿整个西湖地下、连接杭州城西与市区及城南区域的大通道。

应对拥堵，地铁隧道等路政设施频频开挖，城区交通面临阵痛。 东方IC 资料

在杭州核心区大兴土木的争议，近年来层出不穷。2012年，浙江省交通科学研究所在《杭州市拥堵问题及对策研究》中，结合该所副总工程师许云飞提出的设想，讨论在西湖上空建一条轻轨，缓解城西到市区的交通压力。不出意外，这条建议被否决，因为西湖是全世界人民的文化遗产，不容破坏。

这次亚运会申报成功，虽然有关部门做出承诺，不大兴土木，但对借着各种由头做一些浪费财力的工程之事，不能不警惕。比如，这几年的规划新闻发布，基本都要提古望隧道（古翠路-望江路）的必要性，并且将它提升到解决城西和市中心交通拥堵的根本方案层面。2013年，还提出南山路下造一条隧道，后遭遇市民和其他专家反对，遂改为南屏山隧道方案。这些意味着，掌握规划权力的一些领导干部，仍然想在西湖里造几条隧道。

一

杭州的城市治理思路为何会走上现有的大兴土木的误区？这要从2000年之后的杭州城市建设说起。现有的杭州都市圈和城市格局，是2000-2010年杭州市委市政府打下的杭州规划基础，这种规划思想结合了法国奥斯曼城市规划理念和美国纽约大都市理念，有好有坏。好在“以西湖为核心的小杭州”格局被打开，走向以“钱塘江为核心的大杭州”，坏在当时这种战略转变的交通核心是依赖小汽车通行。加上后续的规划部门并没有更长远的眼光，导致杭州现有城市规划和格局出现以下几个问题：

第一，被小汽车通行思维束缚。虽然目前中国正处于居民出行习惯偏好于汽车通勤的发展阶段，但从欧美发达国家的经验教训来看，这一般不是居民市区内通勤的主动选择，大多是由于公共交通设施不足而被迫选择，大多数发达国家尤其是西欧国家已经摒弃了以这种严重浪费资源的交通方式为主的城市发展模式。杭州却仍旧沉浸在这种思维，这种功利主义的思维，表面上讨巧，适应民意，但现实来看，得不偿失。

第二，街道和路网格局单一，没有尊重自然地表形态格局。杭州主要采用田字路网扩张城市，这导致两个大问题：路口过多、严重影响通行效率，没有尊重地表形态格局（比如填了大量塘河）。虽然田字路网是主要路网格局，但杭州在建设时没有考虑到根据原有地表形态丰富路网形式，加上喜好大拆大建，造双向四车道及以上的田字路网，伴随着目前汽车保有量和出行分担率居高不下，已带来大范围拥堵。

不尊重地表形态还有一个后果，是破坏了自然形成的内河排涝系统，导致地涝严重。比如，7月21日发生在杭州基础设施档次最高的钱江新城的道路积水，再次证明这种错误城市规划思路的代价，现在又要重新投入巨大成本，建设新设施。

第三，过于注重路面景观，忽略了道路为交通的首要功能。杭州城市道路给市民和游客留下的第一印象是漂亮整洁，这归功于绿化。但从交通而言，所有路都按照林荫道格局设计建造，导致路面资源被绿化大量挤占，造成浪费，影响交通安全，部分事故正因此造成。

第四，交通路网和隧道设施重复建设。杭州以三纵五横快速路网规划作为都市路网格局。但规划时尚早，没有综合利用的意识；后来进行提升，也没有吸收上海相关优秀经验，把高架和轻轨结合起来建，或给轻轨建设预留空间。这导致杭州错过了一个利用综合路网建设公共轨道交通的大好机会。

第五，城西人居和行政区价值被轻视。城西地块湿地、山地、土壤肥沃，适合田园小镇的功能规划。目前的城西已成为杭州讲究生活品质的中产阶层聚居区，但这一块的公共交通等规划迟迟跟不上，而包含了仓前和老余杭地块的大城西，由于行政区划原因，即便有未来科技城这一个驱动力，也无法快速聚集人口。

这段时期的规划导致的城市问题，有办法弥补。比如把地铁、郊区铁路等大运输量公共交通作为首要建设目标，同时改一些严重超宽超大的干道为有轨电车道。但从目前公布的地下空间利用规划来看，杭州地方政府仍停留在把满足小汽车通行作为城市交通设施建设的首要目标上，大力发展的隧道公路仍是在以方便小汽车通行的治理思维之下。

二

近年杭州市委市政府大力提倡综合利用地下空间，这是一个进步。然而，通过大量建造隧道解决交通拥堵，仍要有长远眼光、算好经济账。虽然在杭州这种遍布湿地和河道的地区建设隧道，已克服技术难关，但维护成本极大。如现在的隧道经常漏水、一到雨天部分隧道积水限制通行。另外，相对于地表路网的建设，这种隧道路网不可逆——地表的路以后利用率不高，可以造房子、做自行车道，但隧道的建设和维护成本极大，利用率不高，就会导致巨大浪费。

上述规划问题导致杭州的城市建设和治理正在走向恶性循环:：车子堵-不断修路修高架修隧道却轻视轨道交通投入-人们觉得还是开车方便-继续堵，同时城市热岛效应增加、石油资源耗费大、尾气污染严重、大量时间被浪费，继而城市实体商业萎缩，大量公共空间闲置浪费。

对比其它省会城市，杭州作为省会城市之翘楚的光环慢慢在淡化。省会城市聚集人口的效应并不高。杭州2001到2011年，城市化水平从38%提高到54%，而根据2010年人口普查登记，全市常住人口为870.04万人，与2000年第五次全国人口普查相比，十年增加182.17万人，增长26.48%。全市常住人口中，市外流入人口为235.44万人，占27.06%。2010-2015年，杭州的城市人口增长率明显低于其它同水平发达城市，但杭州的城市化速度和面积相对较高。这带来的后果是，杭州城市化质量并不高，大量基础设施被浪费，房地产行业萎靡不振。

问题根本在于，杭州还停留在以车为本的规划治理理念，没有真正走向以人为本的城市治理。

因而，发展观念要从城市治理向都市治理转变。两者一字之差却大有不同，前者注重一个行政区域的发展，后者注重城市群和网络式协调发展，以及节能和经济循环利用。例如，巴黎等城市整治的两条经验就值得思考，第一是主动把汽车道改成自行车道、步行道、限制车库建造等政策，即使被市民骂几年，也坚持公共轨道交通（铁路、轻轨、地铁）通行为主的思维。第二是建设新城时引入农业景观，把农田作为绿地引入城内及城市周围，使城区的绿地、水面达到40%，并把农田作为各个行政市镇单位的隔离带。

三

根据国家新型城镇化发展纲要的精神，杭州也是作为江浙沪都市圈和城市群的重要一环。其作为浙江省会，也是国家沿海城市群的重要组成部分。有必要基于现有的基础进行纠偏，从国家都市圈的角度重新考虑杭州的治理。这里，以杭州迫切需要解决的几个问题为例，笔者来尝试进行讨论。

首先是公共轨道交通的治理思路，发达国家的经验是，先提倡建地铁，后走上铁路，目前趋向于运载量和地铁接近、成本更小也更环保的轻轨，同时改造旧有铁路，使其变为都市通勤线。从杭州实际来说，地铁的规划已够发达，需要弥补的是通勤铁路和有轨电车的建设。我们算笔经济账就知道，紫之隧道全长13.9公里，总投资估算约44.6亿。地铁5亿元每公里，有轨电车平均1.3亿元每公里，普通铁路5千万元每公里，且通勤铁路基本是连接郊区和市区边缘、利用的是现有线路，拆迁成本也没那么高。

因而，整合现有的城站、宣杭铁路线和浙赣铁路线以及沪杭铁路线，稍加改造为通勤大线，就可成为连接滨江、城南、市区、城北、城东和城西，甚至是绍兴、德清、海宁等都市群城市的快速通勤线。但现实是，这些旧铁路线货运不振，闲置在那没什么用。另一方面，大量县市轻轨在建造当中，出现重复建设。我们看到，杭州市政协已提出利用宣杭铁路线的提案。这很好，但现有的提案需要提升，需要规划部门领导一起参与才有用。

杭州目前的田字路网交通，用于小汽车通行，只会越来越堵。如果稍加改造，把部分沿途人流密集的单向三或四车道的干道，改造为直线通行的有轨电车交通，现有的堵车局面可能会有很大改观，且有轨电车建设成本低、速度快、能源清洁。需要改变的是地方政府的交通系统观念。

另一个资源是杭州的水路网，旧时杭州是靠四通八达的水路连接各处，但这些水路填的填、废的废，若能利用起来，并设计好换乘站，也是珍惜宝贵的资源。

从城市格局而言，杭州需要真正给西湖和老城减负。一个长远措施是发展大城西作为“省会政治社会文化区”。这个区域不应以经济功能为主，应加重它的中心功能，远景是以蒋村或仓前为中心的新主城区功能规划为主。

蒋村区块处于西湖区边缘，掌握浙大、西溪湿地等资源，却仍未实现人口和资源协调发展，仓前、闲林和老余杭区块，由于距余杭区政府太远，行政功能管辖效率不高，仓前目前以未来科技城为核心的支撑体量，无法支撑起整个城西发展。

经济功能区容易受到经济周期和产业变动影响，而行政、社会文化功能较为稳定。具体来说，笔者个人的设想是，在现有以未来科技城带动城西经济发展的基础上，将省级和区级的行政功能西迁，西湖区政府迁至蒋村地块（或在大城西成立新的行政区），省政府职能厅局搬迁至仓前和良渚的中间地块。

大城西的发展，要树立公共轨道交通先行的意识。可以以郊区通勤线仓前站为核心（连接滨江、城站、艮山门、拱墅、勾庄、良渚南、三墩、仓前、瓶窑至德清），良睦路为轻轨（结合此前余杭区提出的以东西大道为依托的有轨电车）和汽车干道，联结临平、塘栖、良渚西北、仓前、闲林和转塘，和滨江形成大环。

而文化教育功能可通过省教育厅和省文化厅的搬迁，结合改造可探索提升杭州师范大学往之前搁浅的杭州大学方案发展，与浙江大学一起作为城西文化教育功能的驱动器，成为余杭塘河上的“牛津剑桥”。初等和中等教育，整合西湖区已经有丰富的教育资源，在此基础上进行拓展。

关于西湖的去中心化，个人认为，搁置已久的市政府和部门完全搬迁，需要重新拾起，按照原计划迁移至钱江新城。若这样的话，西湖区块只保留文化遗产、商业和旅游等功能。这样就做到了杭州都市内的东、中和西的平衡，疏散了人口，既避免了给西湖加码增加负担，也促进了其它区域的平衡。

从中国各大城市办大型赛事的教训看，一开始的承诺，都不可避免地走向一场基础设施竞赛。杭州需要建立真正以人为本的城市规划和都市治理体系。这其中，大力利用和改造现有公共轨道交通，进行西湖区域部分功能去中心化的研究，发展大城西地块，是拯救目前杭州城市规划误区，让亚运会梦变成解决城市问题、提升城市空间品质的可行性思路。

（作者系法国社会科学高等研究院博士生，杭州师范大学钱江学院教师，研究领域为中国新安江水库移民、中欧穆斯林移民、城市街区）