历经百日选定的东盟特使，他可否改变缅甸局势走向？

当地时间8月4日，东南亚国家联盟（东盟）发布了第54届东盟外长会议联合公报，正式任命东盟轮值主席国文莱的外交主管部长艾瑞万为东盟缅甸问题特使，而这距离4月24日东盟领导人决定任命这一职位已过去102天。

公报称，艾瑞万将在缅甸同“有关各方”就建立互信等展开对话，并为落实此前东盟各方就缅甸问题达成的“五点共识”确定明确的时间表。艾瑞万也在8月1日表态称，没有特使“领路”很难解决缅甸问题。

对于东盟缅甸问题特使这一任命，缅甸国家管理委员会当日发布消息表示同意。不过，自今年2月1日政局突变以来，缅甸国内的政党博弈、武装对抗一直都未停止，如今又深陷新冠疫情困局，艾瑞万欲促成缅甸各方对话、落实“五点共识”无疑将面临重重挑战。

“在我看来，只要缅甸还在谈判桌上，东盟愿意在这个问题上发挥带头作用，形势就有希望得到改善。”新加坡南洋理工大学公共政策和全球事务助理教授迪伦·罗积极在接受《南华早报》采访时展望称。

姗姗来迟的任命

自2月1日缅甸政局突变以来，东盟便开始采取行动，试图以“柔性”的外交手段贯彻“东盟方式”，寻找解决缅甸问题的可行方案。

然而，自4月末东盟领导人在缅甸问题特别峰会达成“五点共识”之后，东盟国家在缅甸问题特使的人选、任务、任期等问题上分歧连连，各国对何时向缅甸提供人道主义援助也意见不一。对此，缅甸历史学家丹敏乌（Thant Myint-U）还曾在《外交事务》上撰文称，“东盟远没有那么重要，它于4月启动了与军政府的对话进程，但尚未取得任何成果。”

直至8月2日东盟外长会议召开之际，各国仍在特使人选上存在较大分歧。路透社报道称，特使候选人除了艾瑞万之外，还包括泰国前副外长维拉萨迪、印尼前外长维拉朱达和马来西亚资深外交官拉扎里。

泰国《曼谷邮报》在报道中提到，尽管缅甸方面更希望任命维拉萨迪为缅甸问题特使，但印尼等国并不支持这一提议，而是强烈推荐艾瑞万出任该职务。《南华早报》刊文介绍称，维拉萨迪是上世纪90年代缅甸军政府统治时期的泰国驻缅甸大使，与缅甸军方关系较为密切。

“说服缅甸军方接受特使在该国进行斡旋是一项艰巨的任务。”印尼东盟事务高官苏约尔迪普罗向媒体表示，“成功任命特使将为解决缅甸因新冠疫情而恶化的政治、经济等多方面危机提供契机，因此缅甸必须在东盟框架下共同努力。”

对于面临着国内外双重压力的缅甸军方而言，最终选择接受对艾瑞万的任命实际上一种无可奈何的妥协之举。北京外国语大学亚洲学院副教授赵瑾告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），特使的人选是东盟内部3个多月讨价还价与较量的结果，而且东盟又是国际社会寄希望解决缅甸问题的主要平台，倘若缅甸军方对此一口拒绝，相当于关闭了该国与外部的沟通渠道。

而从国内的角度来看，缅甸正面临着前所未有的疫情、政治与经济危机，其中最为棘手的是第三波疫情的冲击，缅甸卫生部8月4日数据显示，该国新冠检测呈阳性的比率高达30%，死亡率达7.9%。北京外国语大学亚洲学院副教授宋清润就此向澎湃新闻坦言，缅甸当前政局不稳、经济困难，亟需得到东盟的支持。

具体而言，尽管缅甸国内的大规模示威活动已逐渐平息，但暴力袭击事件仍然频发。雪上加霜的是，政治动荡导致诸多外资企业撤出缅甸，国家经济发展陷入低迷。对此，宋清润指出，在内忧外患的情况下，获得东盟的理解和支持是非常关键的。在此次东盟外长会议的联合公报上，东盟国家也强调了向缅甸提供人道主义援助这一共识。

谈及艾瑞万的任命，东盟多国外交官员持谨慎乐观的态度，言语间却透露出对缅甸局势复杂性的担忧。在新加坡外交部前常任秘书比拉哈里·考西坎看来，艾瑞万是“一位经验丰富的东盟老手”，但希望东盟的伙伴不要对他抱有不切实际的期望；而泰国前外交部长卡席特则更为犀利地指出，艾瑞万必须确保“他不会成为缅军博弈的棋子”，即缅军或利用东盟获得国际合法性。

主动权仍在缅甸军方？

值得关注的是，就在东盟各国外长商讨缅甸问题特使人选前一天，缅甸国家管理委员会于8月1日改组为看守政府，该委员会主席敏昂莱担任国家总理。长期身着军装的敏昂莱在当日演讲时换上便装，宣布缅甸将在2023年年底前举行“自由、公正的多党制民主大选”。

在外界看来，缅军成立看守政府可充当缓冲国内危机、树立合法性的手段。的确，敏昂莱在8月1日的表态中也释放出不同以往的积极信号——缅甸已经准备好在东盟框架内开展合作，与特使进行对话。此前，“五点共识”达成后不久，敏昂莱曾直接宣布共识的实现取决于军方维护法律和秩序的需求，并称缅甸政府五步路线图将优先于东盟共识。

眼下，尽管缅军已在任命特使方面对东盟展现出合作的意愿，但《外交官》杂志仍分析指出，缅军的态度将是特使面临的最大障碍，特使工作完成得如何也将取决于军方的配合程度。

实际上，在近日缅方与东盟外交官的谈判中也可看出，即便缅军换了“马甲”，但其依然牢牢把握国内政局的走向。英国智库国际战略研究所学者亚伦·康纳利8月4日发推文称，印尼、马来西亚和新加坡想要在联合公报中使用更强硬的措辞，即要求释放国务政资昂山素季和总统温敏，但缅甸外长温纳貌伦（Wunna Maung Lwin）却予以否决。在联合公报中，这一内容仅被模糊化为与“有关各方”开展建设性对话。

在此情况下，东盟特使可在多大程度上发挥调和作用，与缅方落实“五点共识”？在赵瑾看来，外部力量的调节只可让缅甸局势略微缓和，让缅军展现出有意愿对外接触的姿态，但无法从实质上改变缅甸发展的基本方向。

厦门大学南洋研究院博士后伍庆祥在接受澎湃新闻采访时进一步指出，在“五点共识”中，要求缅军与民盟进行谈判的可能性较小，因为双方的力量已经处于一种不对等的状态，时间拖得越长，军方便更有优势。

有意思的是，此次东盟外长会议还变相地成为检验各国其是否承认缅甸“军政府”合法性的“试金石”。由于缅甸军方任命的外长温纳貌伦也参与了此次会议，外界有争议称此举标志着东盟承认了缅甸“军政府”的合法性。对此，印尼东盟事务高官苏约尔迪普罗反驳称，联合公报“不能被视为（东盟）对缅军（政权）的承认”。他解释称，与往年的公报不同，最新的公报没有以“我们，东盟外长们……”开头。

另据日本政府相关人士向日本共同社透露，该国外相茂木敏充在8月3日召开的日本与东盟外长会议上未称呼温纳貌伦为缅甸“外长”。在日本国会，温纳貌伦则被谨慎地叫作“被缅甸当局指定、被叫做外长的人”，以免有承认“军政府”之嫌。