【社论】税改要依法

税收法定原本就要求税务机关严格在法律限定的权力范围内行政，不得要求纳税人多缴纳税款，也不得擅自减征、停征或免征税款。根据税收法定原则，国地税征管职责的划分必须法定。

作为分税制实施工具和手段的国税与地税，又一次走到了历史的十字街头。2015年底发布的税改“方案”所陈税收征管体制问题时，“职责不够清晰”首当其冲。“方案”列示主要任务时，“理顺征管职责划分”位居首位。

不管是“中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定”，还是“按照便利征管、节约行政资源的原则，将依法保留、适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，改由地税部门统一征收”的决定，初看极具针对性，但深入思考则模糊性远胜确定性。

中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收是分税制既有的征管思路，并无异议。问题的关键在于共享税，“税种属性”、“方便征管”作何理解？共享税即便不易确定，也只是税务系统内部的分工纠葛。而非税收入征管职责划分更趋复杂，“依法保留、适宜由税务部门征收”、“按照便利征管、节约行政资源的原则”、“改由地税部门统一征收”等表述模糊，“方案”均未给出明确性的实施对策，而只给出方向性指引。如此做法虽不符合“方案”的操作性要求，但却也体现了制定者的谨慎。不管是否出自法治的谨慎，客观上还是预留了法治保留的空间。

作为税收治理的关键，征管体制改革必须遵循法治限度。哪些税由国税部门征管，哪些税由地税部门征管，地税部门可以征收哪些非税收入项目，必须贯彻法治思维、诉诸法律，在法治的框架下进行谈论。

只有以法治为引领，秉持法治思维和法治方式推进国地税征管体制改革，国税、地税的各自优势才有可能最大程度地得到发挥，“服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合”的愿景才有希望在最短时间内得以实现。

果真如此的话，无论国税、地税未来发生何种变化，征管体制改革都不是问题的关键。关键在于中央与地方财政关系借此得以厘清，进而实现中央与地方财政关系的法治化。法治财政之下，不管作何变革，征管体制改革都不会成为税收治理的中心。

面对国地税征管体制改革，更为理智的态度是：既不要给予征管体制改革过高的期待，也不要赋予征管体制改革过重的使命，让其在分税制的疆域内得以完善。终归说来，国税、地税只是分税制财政管理体制的实施者和捍卫者，其作用不可低估，但绝不应高估。