反垄断、储备……8月30日中央深改委会议释放了哪些信号？

作者：中大咨询研究院钟烨、周凌峰 、杨广 

来源：中大咨询（zhongdaguanlizixun）

引言：

8月30日，习近平主持召开的中央全面深化改革委员会会议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，旨在加强反垄断监管力度。会议还通过了《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》、《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》和《关于更加有效发挥统计监督职能作用的意见》。

本文将对加强反垄断监管、健全国家储备体系、推动减污降碳协同增效和强化统计监督职能4项会议内容进行解读。

▪ 「中大咨询研究院」宏观经济政策研究组原创出品，作者：钟烨 周凌峰 杨广。感谢黄斌全、梁卓锐等专家为本文提供意见。

看点一：加强反垄断监管，完善社会主义市场经济体制

在完善社会主义市场经济体制、加快融入全球化市场的背景下，《中华人民共和国反垄断法》于2007年通过，明确了垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和滥用行政权力排除、限制竞争4种垄断行为的情形和判断依据。

此后相关部门依据反垄断法，陆续出台细化的垄断行为规定。如：《关于经营者集中申报标准的规定》、《反价格垄断规定》、《禁止垄断协议暂行规定》和《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》。

近年来，反垄断成效显著。2020年，全国办结垄断案件108件，罚没金额3.91亿元，较2019年高0.7亿。本次会议主要聚焦平台经济反垄断和预防制止行政性垄断。

· 加强平台企业反垄断监管，防止资本无序扩张

随着互联网技术应用更加广泛，新业态、新模式层出不穷，马太效应不断加剧，平台经济逐渐利用规模和数据优势涉嫌垄断。这将损害消费者合法权益，降低市场效率。可是，平台企业的商业模式复杂，具有独特的经营方式，现行的《反垄断法》应用于平台经济缺少针对性。

政府也意识到平台企业涉嫌垄断行为缺少针对性判定依据，2020年底的中央经济工作会议以及“十四五”规划都强调完善平台企业的垄断认定。随后，今年2月国务院印发《关于平台经济领域的反垄断指南》，首次明确了利用技术手段、数据、算法、平台规则等方式达成横向垄断或纵向垄断协议的方式。

这次会议针对平台企业存在野蛮生长、无序扩张问题，提出加大反垄断监管力度。目前，平台企业无序扩张的表现主要为：

第一，利用数据优势，侵害弱势方权益。

随着平台企业的扩张，平台企业开始利用数据优势涉嫌“二选一”和“大数据杀熟”。“二选一”要求平台内的经营者只能选择竞争性平台中的一个，可能构成滥用市场支配地位限定交易行为。而“大数据杀熟”是基于数据给消费能力和消费偏好不同的消费者实行差别定价或者差别交易条件，可能涉嫌滥用市场支配地位差别待遇行为。

2021年4月，阿里巴巴因对平台内经营者实施“二选一”等垄断行为，构成滥用市场支配地位，被处以182.28亿的行政罚款，成为我国反垄断史上最高的罚款。

同月，美团也因为实施“二选一”等垄断行为被立案调查。未来平台企业滥用市场支配地位侵害平台内经营者或消费者利益的行为，将被监管机构严处，以促进社会资源的优化配置。

第二，利用资本优势，肆意收购。

去年，腾讯想通过虎牙收购斗鱼全部股权，如果收购成功，腾讯将取得合并后实体单独控制权，增强其在中国境内游戏直播市场上的支配地位和对上下游的控制力。市场监管总局因该项经营者集中可能具有排除、限制效果而否决了。

今年7月，市场监管总局对互联网领域22起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，其中不乏阿里巴巴、腾讯、美团和滴滴等巨头。今后平台企业实施以排除竞争者为目的的收购，将受到严控，以营造公平的市场环境，推动大中小企业协同发展，促进共同富裕。

此外，防止无序扩张可避免平台企业“大而不能倒”，防范金融风险。同时，也是防范数据泄露风险，因为部分境外上市平台公司拥有大量隐私数据，泄露将危害国家安全。

· 预防和制止行政性垄断，将加强自然垄断业务监管

在完善社会主义市场经济体制的过程中，我国行政对市场准入、招商引资、招标投标、政府采购等市场经营活动存在权力滥用的问题，导致市场竞争机制受到破坏，市场主体和消费者权益受损。

2019年6月，市场监督管理总局发布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》，把此前颁布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》和《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》合并，明确了滥用行政权力排除、限制竞争行为的两级（国家和省级）监管职责、执法程序，细化了滥用行政权力排除、限制竞争行为，增加了规定的实操性。

与《暂行规定》相比，今年出台的《公平竞争审查制度实施细则》对行政权力约束更加细化。该文件要求各级行政机关在制定市场主体经济活动的规章和文件时，应参照市场准入标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

但是，行政性垄断仍然时有发生。目前，从公开的行政垄断案件看，主要的垄断行为是限定或者变相限定交易、妨碍商品在地区之间的自由流通和排斥或者限制外地经营者。比如，今年广东省市场监督管理局就对深圳市交通运输局采取审核备案等形式提高市场准入门槛，限制外地运输企业和司机进入本地市场从事砂石渣土运输行为进行立案调查，这就限制外地经营者进入本地市场。

因此，本次会议提出加快建设公平竞争审查机制，预防和制止滥用行政权力排除限制竞争制度。“十四五”规划中也指出，强化竞争政策基础地位，推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。在此背景下，未来将加强对自然垄断业务的监管，削弱各级行政机关对自然垄断业务的控制。

看点二：健全储备体系，强化应对重大风险能力

2020年受疫情冲击，我国储备体系面临一次大考，物资短缺显示出我国应急物资在储备、调拨和紧急配送等环节存在不足。今年以来，全球疫情反复，复工复产缓慢，大宗商品价格快速上涨，表现出我国战略储备市场调节机制还不完善。

我国储备体系出问题主要原因是缺乏完善的储备体系，没有国家物资储备法律，只有部分物资储备和调用相关的部门规章和规范性文件。如，《中央储备肉管理办法》《中央储备糖管理办法》《国家物资储备管理规定》。所以，急需加快健全战略和应急物资储备制度。

会议通过的《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》恰逢其时，提出的4项举措对症下药。

一是健全统一的战略和应急物资储备体系。

坚持政府主导、社会共建、多元互补的储备机制，依托互联网、大数据等技术，建立智能仓促系统，优化物资区域布局，保障重要物资的供应，并实施精细化标准化管理，分类分级落实储备责任。

二是统筹好“储什么”、“谁来储”、“怎么储”。

“储什么”，战略物资包括工业产品、农产品和矿产品，具体储备品种和数量根据经济、国际环境和我国的供应和需求变化确定，应急物资包括基本生活保障物资、工程材料与机械加工设备和应急装备及配套物资，具体储备品种和数量要根据地理位置、气候和物资供应情况确定；“谁来储”，就是要明确储存责任；“怎么储”，即为物资提供适宜的储存条件和方式。

三是完善战略储备市场调节机制。

根据战略物资的重要性程度、市场波动情况以及保存期限，实行差别化储备管理，增强大宗商品储备和调节能力，发挥国家储备稳供保价的作用。

四是加大国家储备监管力度。

专业监管、行业监管、属地监管协同合作，为国家储备体系保驾护航。

近期各省也在积极落实健全国家储备体系的政策。比如浙江省印发《浙江省应急物资保障体系“十四五”规划》，并推进“浙江粮仓”数字化平台的建设，加快粮食储备的数字化转型。未来，随着数字化仓储系统广泛运用，我国物资的储备、调动将更灵活，调节机制将有效应对重大风险，进一步保障国家安全。

看点三：巩固污染防治成果，推动减污降碳协同增效

本次会议主要着眼于构建减污降碳一体化和禁止“洋垃圾”：

· 构建减污降碳一体化

“十三五”时期，我国污染防治成效显著。在大气环境质量方面，2020年全国地级及以上城市优良天数比例达到了87%，比2015年增长了5.8个百分点；在碳减排方面，2020年单位GDP二氧化碳排放比2015年下降了18.8%。虽然成效显著，但是过去防污和减碳分开影响治理效率。去年9月提出“双碳”目标，巩固污染防治成果是“双碳”目标下的必然要求，减污降碳协同推进成为应然之意。

去年年底的中央经济工作会议和“十四五”规划中也明确指出，要协同推进减污降碳。我国85%是化石能源，而化石能源燃烧产生的气体是污染大气环境的原因之一，其中释放的二氧化碳是造成温室气体的主要原因。减少大气污染物排放也是减少碳排放，推动减污降碳协同增效，体现治理污染的系统性、一体化思维。

国际上有很多推动减污降碳的举措值得借鉴。

一是在城市发展战略和规划中提出减污降碳的目标，如《伦敦规划》、《2020东京》。

二是主攻重点领域，交通方面，推广公共交通，建立轨道交通系统；建筑方面，推动建筑全过程低碳；能源方面，发展可再生能源。

国内省份也在落实减污降碳，如河北省出台了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的若干措施》，浙江省在污染防治攻坚战和美丽浙江建设中将控制温室气体排放纳入考核中。

当前，污染治理进入深水区，协同推进减污降碳，是实现末端治理和源头治理相结合之举，是深入打好污染防治攻坚战之策。在本次会议再次强调后，各城市将加快推进减污降碳协同措施，助力“双碳”目标。

· 禁止“洋垃圾”

“洋垃圾”指进口固体废物，包括电子、塑料、金属、纸张、服装等。随着我国经济快速发展，对于塑料、金属、纸张等原材料需求旺盛，“洋垃圾”经过处理后成为制造业、建筑业便宜的原材料。利益驱动下，“洋垃圾”进口量陡增，2016年仅废塑料进口到我国就约占全球废塑料的56%。

但是，大量的“洋垃圾”对环境造成严重的负担。“洋垃圾”中的电子和废塑料垃圾等不可降解，而且含有大量的有毒物质。我国清洗、分拆和处理“洋垃圾”的小企业众多，废气废液处理不当，对我国环境造成巨大破坏。

因此，2017-2020年，政府出台《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》、《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》并修订《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。固体废物进口总量快速减少，2017年高达4227万吨，2020年仅879万吨。

本次会议强调全面禁止进口“洋垃圾”，不仅体现治理污染的全局性和坚定性，而且会加速再生行业洗牌。行业中技术含量低、污染程度高的小企业将逐步出清，同时，“洋垃圾”减少，将倒逼我国垃圾分类，增加垃圾回收利用率。

看点四：提高统计质量，强化统计监督职能

领导干部为谋政绩和企业为谋利益造成统计数据失真问题突出，统计数据失真导致政府难以科学决策，企业收到的市场信息失实，严重影响经济活动运行，更严重的是损害了党和政府的公信力。

十八大以来，政府高度重视统计质量。2013年8月，国家统计局印发《国家统计质量保证框架》，首次提出了统计质量评价标准和保障措施。今年又对2013版框架进行修改，发布了《国家统计质量保证框架（2021）》。为构建惩处机制，国务院2018年也发布了《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》。

但是统计数据失真屡禁不止。当前，我国也在进行统计督察，去年首轮统计督察已完成对278名人员的问责追责。除了通过查处干预数据真实的行为和利用遥感等技术提高数据质量，利用数字化实现数据的实时传输上报提高数据的时效性，运用科学的分析方法挖掘数据的内涵展示真实情况，还应进一步发挥统计监督职能。

因此，本次会议通过《关于更加有效发挥统计监督职能作用的意见》，并重点强调要监测评价国家重大发展战略实施情况、重大风险挑战应对成效、人民群众反映突出问题解决情况等。

第一，监测评价国家重大发展战略实施情况。

主要监测“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略区域的投资、消费、出口、收入、财政、产值、基础设施建设等情况。

第二，监测评价重大风险挑战应对成效。

包括疫情和洪灾等自然风险；金融、就业、财政等经济风险；以及危及社会秩序、形成社会冲突等相关社会风险。

第三，监测人民群众反映突出问题解决情况。

增加统计人员配备，深入基层和农村，监测物价、食品安全、社会治安、公共设施建设、生态环境、粮食产量等。

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