政协委员张凤阳：破坏文物均应追究刑责，不能“以罚代刑”

南京的张治中公馆被拆、颜料坊明代建筑遭毁、六百年前明皇宫遗址之上建高楼也无公示任何考古信息……正在修订的《中华人民共和国文物保护法（修订草案，送审稿）》引发社会各界广泛关注。

全国政协委员、南京大学政府管理学院教授张凤阳也对《文物保护法》修订工作高度关注。他对澎湃新闻（www.thepaper.cn）说，中华民族历史记忆的传承面临着极为严峻的挑战，眼下已经到了必须拿出强有力的保护措施的时候了。

张凤阳说，众所周知，中国是有着悠久历史、璀璨文化的文明古国。文物作为不可再生的宝贵的文化资源，保护文物就是保存民族的共同历史记忆，就是守护中华优秀传统文化，就是维护国家的文化软实力。

然而，自1990年代以来，在持续多年的大规模“旧城改造”中，大量的文物古迹和历史街区被夷为平地，历经千百年岁月形成的街巷肌理，鲜活的传统社区以及市井文化被毁于一旦。据《瞭望》周刊“历史文物何以大规模消失”的报道披露，仅在2014年，据折算，大约一年内，全国就有1.5万处不可移动文物消失。

张凤阳委员表示，近年来，我国文物保护的法制建设不断加强，文物保护工作已经基本实现了有法可依，对文物保护的行政程序也有了相当明确的规定。尽管如此，一些地方有法不依，大拆大建、拆真建假、拆古建新的问题仍然屡禁不绝，如此以往，将严重损害国家的法律权威和政治信用。

张凤阳对澎湃新闻说，当前大规模旧城改造中的房地产开发，是造成文物大规模灭失的重要原因，其中“法人犯法”的问题尤为突出。

他说，一些地方官员甚至与房地产利益集团相互勾结，形成利益输送关系，致使“有法不依、违法不究”。诸多案例早已表明，相对于个体犯罪来说，法人犯法尤其是政府法人违法的破坏性极强，“在行政指令和商业利益的左右下，文物往往会遭到毁灭性的破坏”。

“在中央高度重视历史文物保护工作的新形势下，我建议国家主管部门出台强有力的举措，通过有效的制度设计，建立健全对权力的制约监督、责任追究等机制体制，以强力的法律和纪律的问责措施，坚决遏制在文物保护工作中面临的‘法人犯法’的突出问题。”张凤阳说，他建议可以通过国家层面的制度安排，推进文物执法的垂直管理，对地方政府进行有效监督。

张凤阳解释说，地方文物部门作为同级政府的组成部门，如果面对城市行政长官的错误决策，想有效纠错纠偏，难免“心有余而力不足”。针对这一情况，不妨参照其他部门的“地方督察局”制度，设立派驻地方的国家文物执法督察机构，通过执法垂直管理和大区督查机制，确保中央的政令畅通。

张凤阳委员还建议，纪检监察部门将文物保护工作纳入重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的范围，从党纪政纪方面，重拳遏制当前文物保护“法人犯法”严重问题。

他说，保护文物不仅仅是各级文化文物部门的工作，也是各级党政领导干部应当承担的政治责任。许多案例早已表明，“大拆大建”的发生往往与长官意志有关。因此，张凤阳建议，对决策严重失误造成文物和历史文化名城保护重大损失、带来恶劣影响的，要严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。同时，纪检监察部门应追究决策者的党纪政纪方面的纪律责任，调查违法决策背后有无涉及腐败的利益输送关系。

“我建议最高人民法院出台相关司法解释，更明确地将严重破坏文物的行为纳入刑事立案范围。对公职人员故意损毁文物古迹的恶劣情形，也要严肃追究刑事责任。”张凤阳指出，现行《文物保护法》对拆除一般文物的情形，仅规定了50万元的行政处罚上限。而当前，在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出几千万甚至上亿元的利益空间。所以，即使数倍、数十倍地提高处罚额度，仍难形成震慑。因此，更重要的是对破坏文物的犯罪行为，应严肃追究刑责。

张凤阳建议，根据《刑法》和《行政处罚法》确定的原则，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，故意损毁文物古迹“构成犯罪的”，就应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

张凤阳建议，最高人民法院应出台相应司法解释，使《文物保护法》与《刑法》中的“故意损毁文物罪”和“故意损毁名胜古迹罪”充分对接，将破坏市县级文物保护单位、未定级不可移动文物、历史建筑、历史街区村镇的行为纳入刑事立案范围，以避免地方公安、司法机关对文物犯罪案件立案不送、以罚代刑、重罪轻判的现象。