广东汕头正努力重构“特区”形象，海湾新区或将成为新增长极

汕头百货大楼位于汕头小公园，也就是老城中心，前身是上世纪三四十年代汕头新型大百货公司“四大天王”之一的南生公司。

作为广东汕头新的“增长极”——海湾新区，近几年高楼大厦一幢幢拔地而起。夜幕降临，繁灯沿着两岸缓缓璀璨，象征了这座城市正在发生的改变。

根据广东省最新公布的规划显示，2016年，广东省安排省重点项目年度计划投资5000亿元，总共有288个重点建设项目，其中安排粤东地区重点项目达38项，总共502亿元，而涉及汕头的项目就有20多个，投资约100亿元，主要集中在交通基础设施建设、能源保障、战略性新兴产业等。

“这说明决策层已经意识到将汕头作为区域中心城市的战略地位，这将有利于汕头下一步发展，一改此前的形象。”近日，汕头市政府一位已退休的政府官员对澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者称。

上个世纪80年代，作为中国首批四个经济特区之一，汕头迎来了一次绝佳的发展良机。当时所有人都坚信，这座曾经作为重要商贸口岸的城市会因中央政策、交通枢纽以及侨乡的先天优势，将为特区试验提供样本。

虽然一直位处粤东“龙头”，可经历了30多年的发展历程，无论是城市建设、经济成长与社会文明，汕头的表现平平，各方面均无法与其“特区”身份相匹配，经济表现也一直在首批四大经济特区中“垫底”。

根据最新统计数据显示，2015年，深圳地区生产总值（GDP）为1.75万亿元，位列四大经济特区之首；厦门GDP为3565亿元，位居第二；珠海GDP为2024.98亿元，排行第三；而汕头仅为1850亿元。即便是广东省内各大地市排名，汕头的成绩也不太理想，根据2015年广东省各地市GDP总值统计显示，汕头GDP总值位列第13名。

汕头市发展和改革局局长黄蘅近日在接受澎湃新闻记者采访时坦陈，尽管汕头在“十二五”期间获得了全方位发展，但总体还是有些落后，“我认为这既是鞭策，也是机遇。”

与其他经济特区相比，汕头暂时有些黯淡，但当地政府已意识到重构“特区”形象与巩固区域地位的价值和意义。

汕头小公园，曾经繁华的商埠洋楼现在只剩下了小商店。

区域龙头的“特区”尴尬

作为中国改革开放的前沿阵地，广东省拥有深圳、珠海和汕头三大经济特区。

深圳、珠海经济特区成立之初，经济总量相当，GDP均为2亿多，分别处于珠三角的东、西两岸，都有毗邻香港和澳门的独特地缘优势。汕头经济特区则拥有数量庞大的海外侨胞，成立时的经济总量已超过10亿，经济实力相当雄厚，是仅次于广州的第二大经济体。

然而经过30多年的发展，到2012年，这三个特区差距开始拉大。珠海与汕头的产业规模较小，深圳的经济总量已相当于珠海、汕头两市之和的5倍。

而在全国首批四个经济特区之中，汕头也难掩尴尬。它既没有充分利用好经济特区优势，也未能很好地发挥侨乡特殊优势。

建经济特区后的第4年(1984年)，其GDP就被深圳超越；1992年首次突破100亿的同时，被珠海和厦门逼近；2006年被珠海和厦门超越，到2012年统计时，汕头GDP仅相当于深圳的10.9%。

站在区位条件角度分析，虽然深圳、厦门、珠海、汕头同为经济特区，但都有各自独特的区位优势。相对于深圳和厦门，珠海和汕头在区位上处于劣势。深圳毗邻香港，正好碰上了香港经济产业转型升级与更新换代，曾经以加工业为主体的劳动密集型产业及时落户迫切需要制造业的深圳，同时将资金、技术、管理和现代企业制度一并转移到深圳，推动了深圳的发展。厦门作为对台窗口城市，无论在政治、经济和文化交流拥有一定优势，而珠海地处珠江西岸，澳门经济总量偏小，其支柱产业旅游博彩业由于社会制度原因，珠海不能引入，双方在产业互补和对接上存在难度。汕头属于“国角省尾”地段，交通极为不便，区位条件明显劣于其他特区。

最难以想象的是，一直稳居粤东“龙头”的汕头，还被“小弟”揭阳市超越。2013年，揭阳市对外宣布GDP已经超过汕头，跃居粤东首位，实现“历史性突破”。2015年，揭阳GDP统计为1890.01亿元，还比汕头多出40亿元左右。当然，这并不影响汕头作为区域中心城市的地位。

汕头小公园，这座曾经气派的洋楼与庭院已经残颓。

“唯一有一点商业意义的口岸”

有很长一段时间，汕头拥有过难得的辉煌。

曾经繁华一时的老城区商业街，现在只留下少数低端廉价的店铺，锈迹斑驳的招牌迎风摇曳。

眼前这般景象很难与1858年恩格斯笔下那座中国“唯一有一点商业意义的口岸”联系在一起。

1861年，汕头成为对外通商口岸。它很快成为中国沿海最早对外开放的港口城市之一，美国、英国、法国、德国等8个国家在此设立领事馆，海外华侨纷纷返乡修建骑楼、百货大厦、别墅和庭院。从西郊小公园周边延伸出去的安平路、升平路、国平路等骑楼和街路呈扇形放射状，东部的旧“盐埕头”、北面的红亭、南面的“汕头港”，形成了具有20世纪30年代建筑特色的繁华商业区和居民区。历史最悠久的百货大楼高7层，前身是1932年华侨集团集资创办的“南生公司”、纺织品大楼（永安公司）和100多家商店，它们都代表了汕头的近代商业史。

上个世纪30年代，汕头港的货物吞吐量位列全国第三。正因如此，到了1980年，汕头被国务院批准为中国第一批经济特区，本以为汕头可以借此得改革开放之先风，延续城市的辉煌。

“在中央最初设立经济特区的战略布局中，深圳主要是对香港，珠海主要对澳门，而厦门主要对台。最初设立汕头经济特区时，中央主要基于汕头是侨乡，华侨众多，认为应当发挥侨乡作用，所以在设立特区时把汕头给思考进去了。”汕头华侨经济文化合作试验区管委会经济发展局局长林泽辉在接受澎湃新闻记者采访时说。

他认为，目前其他几个经济特区都不同程度获得了成功，唯独汕头“还在努力”。这其中不仅有主观上原因，也存在很多客观原因。

他所指的客观原因是在上个世纪90年代末期，发生在汕头的“8·15”特大走私案，引起了中央高层震怒，并让几大国家部委和广东省联合成立专案组入驻，打击走私集团，此事对汕头带来了“负面作用”。

“那次事件后，很多企业就跑掉了。”林泽辉说，该事件影响了企业对汕头的投资信心，大量外迁，招商引资举步维艰，对汕头经济造成“沉重的打击”。

曾在汕头大学任教的黎尔平对汕头发展模式有过研究。他认为，汕头特区的失败不仅仅来自于外部环境，更主要是“自身原因”。他认为，但凡是经济特区，必须具备几个基本条件，缺一不可。首先要获得中央政策支持，能给出一些特殊政策；其次要有胆大而有魄力的“一把手”，敢于突破；第三是政府要建立符合市场化规则的行政系统，划清权力与市场的边界。

回望汕头改革开放30年，汕头并没有构建市场化程度很高的外部环境，反之，不少负面信息给汕头形象蒙上了阴影，更让投资者望而却步。

即便对汕头发展产生重大影响的李嘉诚，在和当地政府打交道时也存在“水土不服”。从上世纪90年代开始，他就在汕头投资，涉足地产、电力、交通等多个领域，既有成功，也有失败。

上个世纪繁华的街区如今破败与空荡，居住者越来越少。

最失败的案例是电厂项目。《时代周报》曾报道，上世纪80-90年代中期，为了解决用电短缺问题，汕头市政府邀请李嘉诚到汕头办厂发电，获得了他的支持。1994年左右双方成立合资公司，李嘉诚投资9000万美元，在汕头兴建长浦、长海和长潮三家中型电厂，总装机容量为28万千瓦，总投资为1.6亿美元。作为引资条件，政府也以合同形式保证其每年回收10％的固定资产投资、每年经营最低获益回报14％，合同期为10年。

由于国家电力产业政策变动，油价成本高企，发电价格倒挂。2000年前后，汕头使用燃油机发电的7家中小电厂全部亏损，李嘉诚投资的三家电厂也不例外。当地政府的承诺没有兑现，由此引发矛盾，为此双方差点对簿公堂，最终李嘉诚决意从该项目撤资。

他不是第一次这么做。早在1994年，他也谋划进入汕头市房地产市场，准备在距离汕头大学三公里处投资20亿元，建设占地近2000亩的“安居工程”项目，计划居住人数达7万人。1997年，他突然撤资，这一项目发展至今仍不理想。至于为何撤资，外界并不知情。

李嘉诚的投资案例只是缩影。“潮汕帮”作为中国庞大的商帮之一，商界大佬遍布各行各业，可他们创造财富的资源和能力并未转化成汕头区域发展优势，个中缘由不言而喻。

很显然，在商言商，除了汕头大学与正在筹建的广东以色列理工学院教育项目外，李嘉诚每笔投资都经过了慎重的商业考量。

黎尔平认为，汕头正在为此前不规范发展付出代价，近几年，汕头当地政府一直想努力改变尴尬的现状。

上世纪30年代，印尼侨商李柏恒在汕头兴建的南生公司新楼成当时一座地标性建筑，现在早已风光不再。

重新构建地区形象

目前，汕头上下已经形成共识——重新构建地区形象。

“尽管此前汕头在各方面发展取得了很大进步，关键在省委省政府的领导下，让汕头在‘十二五’期间获得了全方位发展，但总体还是有些落后，我认为这既是鞭策，也是机遇。”近日，汕头市发展和改革局局长黄蘅在接受澎湃新闻记者采访时说。

近几年，政府一直在大力地投资基础建设，并将固定资产投资作为带动地方经济持续发展“主导动力”。

固定资产投资是带动一个地方经济持续健康发展的主导动力。根据汕头市政府工作报告数据，仅2015年，汕头实现固定资产投资额1274.32亿元，增长27.1%，增速列广东省第4位。在“十二五”时期，汕头市固定资产投资年均增长34.6%，累计完成固定资产投资总额4108.6亿元。

这意味着在“十二五”期间，汕头固定投资突破了千亿大关，跻身粤东西北首批“千亿俱乐部”。近几年，汕头在铁路、高速、公路、桥梁、隧道及新农村公路建设方面连续发力，均取得了“历史性突破”，并与珠三角、厦门、漳州和泉州之间形成了2小时经济圈，这对汕头发展产生了直接推动作用。

“尽管汕头此前错过了一些关键历史发展机遇，但近几年在经济和社会发展上取得的成绩也不能忽视。”汕头大学商学院副教授郑慕强说。

“广东省将汕头定位为粤东中心，如何战略布局，广东省已有明确要求，目前汕头市也按照省里要求做了大量的工作，大力弥补短板，全面推动经济发展，尤其基础建设的投资方面。”黄蘅说。

让外界难以想象的是，汕头有约十年没修过高速公路，再次错失了数年的发展机会。

汕头市副市长赵红曾在接受媒体采访时坦承，汕头在交通设施建设方面的落后成为制约发展的主要原因。

黄蘅在接受澎湃新闻记者采访时称，在过去五年间，汕头固定资产投资年均增速达到了35%，主要针对基础设施，特别是交通基础设施的建设，甚至是“十一五”期间的2倍多、3倍多，这5年的投入让原来制约汕头发展的难题“得到了化解”。

“无论如何，一个地区的发展最终还是要靠产业，深圳能成为特区的佼佼者，因为它每次产业变革都与国家政策和经济形势基本上合拍。”黎尔平对澎湃新闻记者说。

除了基础建设和固定投资，当地政府更希望在产业上有所作为。

汕头经历出口退税骗案的打击之后，近年来开始从传统商贸转向纺织服装、内衣、工业玩具、轻工装备等制造业的发展，但这些产业如何升级一度成为难题。

“我们对技术改造投资十分重视，在过去五年，汕头工业技术改造投资达到680多亿元，增长了99%，事实证明，用投资促进传统产业转型升级，效果很好，让汕头优势产业质量和效益，包括市场竞争力都得到了明显提高。”黄蘅说。

4年前，为了产业升级及在区域经济中的话语权，汕头市政府提出了发展总部经济，以此占据产业的制高点，为此还特别成立总部经济发展工作领导小组办公室。当时拟定的目标是：到2015年，以珠港新城总部园区为核心的一批总部集聚区初具规模；到2020年，成为辐射粤东、闽西南和赣东南地区，在珠三角和海西经济区有相当影响的区域企业总部聚集城市和潮商总部基地。

虽然此举获得了部分企业的支持，但总部经济并没有达到预期目标。

近几年，当地政府通过规划和引导，扶持了几大产业集群。汕头市政府希望用园区方式促进产业集聚，发挥产业集群优势，构建若干个“亿元企业俱乐部”。

根据政府的规划，对中部、东部、西部、南部四大产业功能区进行了布局：中部作为高新技术企业的密集区，及高新技术研究开发和科技成果产业化的重要基地；东部作为加工制造及锆产业集聚区，使其成为中国木制品生产基地；西部是加工制造产业集聚区，成为纺织服装、化妆品和文具用品生产基地；南部则是装备制造及战略性新兴产业转移工业园，极有可能成为汕头经济发展新的增长点。

根据汕头市政府定下的目标任务：2016年，汕头的工业园区总产值要占工业总产值的比重达50%以上，并形成多个产值超千亿元的产业基地。

无论是政府主导下的基础建设、固定投资，抑或在产业集群上的布局，最后均在政府公开的经济增长数据上得到了体现。

根据统计，2015年，汕头GDP（国内生产总值）为1850.01亿元，增长了8.4%，该增速分别高于全国、全省1.5个百分点和0.4个百分点，并呈现逐季回升态势。

只有一楼少数铺面，还维持着经营多年的生意。汕头老城区成片区域，人去楼空，像被丢弃在这里，永远不回来，墙上的藤蔓，疯狂生长攀爬。

以港兴城、聚侨兴业

不过，在汕头经济稳速增长的背后也存在发展不均衡的问题。

目前，在汕头地方经济中表现相对突出的是汕头高新区。它形成了高端装备制造业、高端电子信息产业、新材料产业、现代服务业四大主导产业体系。根据官方统计，2015年，汕头高新区实现工业总产值733.63亿元，占全市比例为24.4%，该比例也间接说明了汕头产业未来面临的挑战。

为了研究汕头未来产业的发展趋势及出路，郑慕强不久前专程到一些汕头工业镇的产业集群做了一个调研，没想到调研结果并不理想。

“原本一些上市公司的结构通常是将制造留在汕头，研发、设计和营销统统放在珠三角，现在据我所知，由于汕头的经营环境不好，加之人工成本却在不断增加，所以一些不错的上市公司想把制造转到外地了。”郑慕强说。

汕头潮阳城区十里长街华灯璀灿，文化惠民万人空巷赏灯。  图片来自中新网

他认为，尽管汕头也有部分企业在产业升级方面做得不错，但大多在深圳、广州完成的，因为汕头本地“没有人才”。

常居汕头的郑慕强发现一个细节——这座城市很少见到超市。他认为这充分说明汕头的外来人口太少，这与东莞形成了鲜明的对比。

为了继续“补课”，2016年汕头将有大批基建项目开工，涉及铁路、高速路、码头、变电、供水、河口治理、环保、总部大楼、医院及科技产业基地等多个方面。

“中国城市的发展模式分几个阶段，哪怕错过半拍都不行，可汕头经常误判形势。最早全国都搞实业时，它却重点发展贸易，错过制造业最好时机；后来再转换制造业，才发现制造业没红利了，再者自身并无优势，因为劳动力没有大量流向那里。当现在全国都在提产业升级，汕头还要‘补课’，先把城市打造好，才能吸引人才，可如今搞城市建设面临挑战更大。”黎尔平对澎湃新闻记者说。

这些年制约汕头发展另外一个难题被人忽视——“人多地少”。

汕头潮阳城区城市面貌。

据统计，汕头人口密度位居广东省第三，每平方公里达到2611人。尽管国务院此前已将汕头特区“扩围”到全市，但相对于539万常住人口而言，还是显得狭促。

为了解决发展受限的物理空间问题，汕头市政府决定通过填海进行城市扩容。曾任汕头市委书记的李峰提出，填海不能只是简单的城市扩容，而且还要成为一座城市新的增长极，由此，“海湾新区”概念脱颖而出。

根据规划，海湾新区的面积约480平方公里，预计到2030年，新区常住人口达100万人左右，地区生产总值力争达到2050亿元，人均地区生产总值达到或超过珠三角地区平均水平，形成若干500亿元和千亿元级的产业集群。形成以东海岸新城、珠港新城、濠江滨海新城、中国锆城、澄海六合新城、粤东物流新城、南澳实验区等构成的“六城一区”七大功能组团的空间布局。

汕头对海湾新区的战略定位是：“以港兴城、聚侨兴业、创新兴区。”

“它不仅是汕头城市‘扩容提质’的重要平台，也将成为新时期华侨经济文化发展的典范。”林泽辉对澎湃新闻记者称。

海湾新区的构思获得了广东省委省政府的支持。2012年12月，经广东省政府同意，省政府办公厅印发《汕头海湾新区建设工作方案》，标志着汕头海湾新区建设前期工作正式启动。由此，汕头海湾新区也正式上升为省级平台。

“我们认为既然汕头作为国家经济特区，那么它应该获得国家层面的支持。”林泽辉说，为了让海湾新区获取更高支持，汕头市领导班子到北京向国家发改委、国务院侨办等主要领导做了汇报。

2013年10月，国家提出建设面向21世纪的海上丝绸之路，汕头以此为契机，在广东省政府批准建设海湾新区的基础上谋划一个国家级改革创新平台——华侨经济文化合作试验区。同年12月20日，《广东省人民政府关于支持汕头经济特区创办华侨经济文化合作试验区的请示》上报国务院。

2014年9月15日，国务院正式批复同意在汕头经济特区设立华侨经济文化合作试验区。

“侨乡经济”是汕头的最大特色，当地官员总把“三个潮汕”挂嘴边——粤东一个潮汕、中国国内其他城市一个潮汕、海外一个潮汕，每个潮汕有1000多万人。

作为在海湾新区基础上叠加的“华侨经济文化合作试验区”，国务院在批复中明确指出它的使命：即“研究建立符合广大海外华侨华人意愿和国际通行规则的跨境投资、贸易机制，打造更加国际化、市场化、法治化的公平、统一、高效的营商环境，形成可复制、可推广的经验”。

根据公开资料显示，目前华侨文化试验区已有不少项目“落地”，大多是地产项目和基础设施，东海岸新城、珠港新城、南滨新城已逐步开建；将由海内外潮人商会投资建设的华侨创新产业城也已启动，规划占地10平方公里……

这些规模宏大的项目一定程度上代表了汕头发展的雄心，不过也引发了部分汕头本地人的不安，生怕那将沦为一场轰轰烈烈的“造城运动”。

“我们未来一定会有很大的动作。”林泽辉对澎湃新闻记者称。