集刊 |钟本章：日本国会选举制度的四维演进： 历史与模式（2020年第3期）

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国别和区域研究集刊

《国别和区域研究》是一本由教育部主管，北京语言大学主办的研究国别和区域问题的综合性学术集刊（季刊：每年的1、4、7、10月出刊，特殊情况除外）。2021年4月，根据《中文社会科学引文索引来源期刊（集刊）遴选办法》， 《国别和区域研究》 入选为CSSCI（2021-2022）收录集刊。

日本国会选举制度的四维演进：历史与模式

【内容提要】 尽管目前已经存在一些研究日本国会选举制度的学术作品， 但由于其要么偏重历史梳理， 要么只涉及 １９４５ 年之后的部分内容，我们很难在政治学理论的指导下， 从一些最为基础的规范维度对其进行条分缕析且前后贯通的定位与评价。因此， 为尝试真正回答 “日本国会选举制度经历了一个怎样的变迁历程而如今又位于何处”， 本文通过完善达尔的 “竞争—参与” 二元框架， 从更为整合的包容化、 竞争化、 直接化、理性化四个维度出发， 分别考察自明治维新以来日本国会选举制度在这四个方面的演进情况。本文发现， 日本国会选举制度遵循一种规制理性化保障下的 “直接化—包容化—竞争化” 逐次递进的发展模式。虽然这种模式无疑使日本的政治民主化成功， 但其是否同样适用于其他国家， 可能还需要更为慎重的理论与实证考量。

【关 键 词】 日本 国会选举制度 政治民主化

【作者简介】 钟本章 中山大学政治与公共事务管理学院／ 中国公共管理研究中心博士研究生， 主要研究方向为选举民主、 公民政治参与等。

作为非自由主义文化基因背景下能够移植西式宪政民主的成功典范，日本国会选举的制度化和规范化过程一直为想实现政治现代化的后发国家津津乐道。然而，尽管目前有关日本国会选举制度发展的历史研究作品并不罕见，但由于其多数只涉及一些基本史实的描述， 缺乏政治学对选举制度研究的理论视角，或只是从二战后这一较短时间段出发对日本国会选举制度进行政治学分析，我们很难从一些最为基础的规范维度对其进行条分缕析且前后贯通的认识与评价。因此，若想真正回答“日本国会选举制度经历了一个怎样的变迁历程而如今又位于何处”，除了要对更长时间段史实进行详细梳理外，还要确立测量选举制度的几个标准，如此循迹追踪，方能定位其发展坐标。目前测量选举制度的最为经典的框架莫过于达尔（Robert A. Dahl）提出的 “竞争—参与” 二元论。但是，达尔的框架因纯粹基于欧美经验而显得有些狭隘。实际上，直接化和理性化亦是测量选举制度演进的两个重要指标。因此，本文将在丰富达尔框架的基础上，从包容化、竞争化、直接化、理性化四个维度出发，分别考察日本国会选举制度在这四个方面的演进情况，以期描绘日本国会选举制度的发展图景并定位其当下状态。

一、包容化

选举作为实现现代民主的一种制度工具，以民主价值为依归。因此，能否让全体人民平等地拥有选举权以表达政治意见，是衡量选举制度状态的一个重要标准。这实际上就是达尔框架中所谓的“参与”，亦可称之为包容性，其以选举普遍原则和选举平等原则为规范。前者强调选举权应遍及大众，后者强调选举权应人人无别。因此，考察日本国会选举制度在包容化维度的演进情况，需要着重关注与选举资格和选举权相关的规定。

幕府末期，外国势力的入侵打破了日本的政治格局。原先处于政治边缘地位的天皇和诸藩开始趁机崛起，转攘夷为倒幕，最后联手推翻了幕府统治，并于 １８６８ 年建立了以明治天皇为核心的藩阀政府，史称明治维新。作为日本现代化的起点，明治维新后的日本政治出现了一些新景象，其中包括议会政治的雏形。１８６８ 年颁布的 《政体书》 规定，新政府采取太政官体制，“天下之权力全归于太政官”，太政官下设议政、行政、神祇、会计、军务、外国、刑部七官。其中，议政为立法机构，以从宫、公卿、诸侯中任命的议定和从诸藩士中任命的参与组成作为决议机关的上局，以每府、县、藩各推举的一名贡士（代表）组成作为咨询机关的下局，以实行舆论公议。同年又制定了藩治职制，以中央政府任命的执政与参与取代原先各藩理政的门阀世袭的家老，“体察朝权，辅佐藩主”。同时为使各藩的国政与家政分离，还令各藩推举“乘奉朝命，代表藩论”的公议人一名，组成公议所。不难看出，此时日本虽尚无选举意义上的议会，但在国家层面已然形成具有代表性的议会形态，当然政治权力只向部分上层贵族开放，并不囊括普通民众，而且权力十分有限。即便如此，这一制度仍然难逃昙花一现的命运。１８６９年政府便改变《政体书》中具有三权分立色彩的太政官制，重新恢复千年前的大宝、养老古制，直到明治四年７月废藩置县改革成功后，才改成左、正、右三院形态的太政官制，但此时太政官已非从前的太政官。

实际上，日本的国会选举制度直到１８８９年《明治宪法》（又称《大日本帝国宪法》）颁布才真正确立。在明治维新初期，明治天皇许下立宪的五条誓约，但后来立宪之事一直未提上日程，并且政制也从最初三权分立的太政官制变得日趋保守。此举本就使某些自由民权派不满，后来下野征韩派的融入更直接引发遍及全国的自由民权运动：要求政府进行民主立宪改革。在这一趋势的裹挟下，天皇于１８７５年下达关于实行立宪政体的诏书，并旋即开设了府县会（地方议会），让人民参与地方政事。但此举并未让人民满意，他们反而与持续的自由民权运动汇流，使国会论甚嚣尘上。后来自由民权派抓住一个政府贩卖国产的事件，并将其与开设国会的要求结合起来大肆制造舆论，致使物议沸腾，最终迫使天皇于１８８１年下达１８９０年开设国会的诏书。１８８３年，政府派遣以伊藤博文为首的代表团前往欧洲列国考察宪法制定情况，以为日本宪法的制定提供蓝本。在考察期间，伊藤博文受德国国家理论的影响，决心仿效将君主主义与议会主义结合起来的《普鲁士宪法》，以“巩固皇室的基础和大权不坠”。１８８４年代表团归国后，伊藤博文着手建立了“制度取调局”，为准备制定宪法进行了包括设立内阁制度在内的一系列改革，１８８６年，日本开始起草宪法，并于１８８９年颁布。在制宪过程中，政府除考虑应该采取何种政体之外，最关心的莫过于实施何种国会选举制度。经反复斟酌，伊藤博文等人于１８８７年起草了《众议院议员选举法》，其于１８８９年通过。

《明治宪法》确立了天皇主权原则，规定“天皇在帝国议会的协赞下行使立法权”，而“帝国议会由贵族院和众议院组成”。根据《贵族院令》的规定，贵族院议员的产生有两种方式：主要方式是从皇族及华族（世袭的公、侯、伯、子、男爵）中选举产生；还有一种方式是通过天皇任命，任命对象包括于国有功者、有学识者，以及府县层面相互推举出的多纳税者。虽然宪法赋予贵族院与众议院以同等职权，但贵族院不可解散，且贵族院议员可世袭。由此可以看出，虽然《明治宪法》开启了日本的国会选举制度，但其具有明显的贵族偏重色彩，而且贵族院建制与国家勋爵制度联系起来，贵族院成为上层新老贵族调和与捍卫利益的处所。至于众议院议员的选举，《众议院议员选举法》规定了详尽的选举人、被选举人资格以及选区划分方式。选举人资格包括：“第一，日本的男性臣民，年龄满２５岁以上者。第二，在编制选举人名册时已把本府县定为原籍，且定居满一年以上并仍继续居住下去者。第三，在选举人名册编成时已在本府县缴纳１５日元以上直接国税一年以上并将继续缴纳者，但对于所得税，要限于在选举人名册编成时已缴纳三年以上并将继续缴纳者。”被选举人资格除年龄限定为３０岁以上外，其余条件均与选举人资格相同。但是，华族、现役军人、疯癫及智力障碍人士以及一定程度的破产或犯罪者不具有选举权和被选举权；国家公职人员、辖区内地方官吏、选区内与选举管理相关的市町村职员以及神职人员不具有被选举权。采用小选区制的选区划分方式，将全国７１６个郡分成２５７个选区，每１８万人选出１名议员，超过１８万人选出２名议员，最后划出一人区２１４个，二人区４３个，共选出３００名众议院议员。对于为什么要将纳税资格定为１５日元，作为《众议院议员选举法》起草人之一的林田龟太郎说：“除了因为３００名议员要有约４５万选举人外，别无其他用意。”于１８９０年举行第一次众议院选举证明，《众议院议员选举法》规定的选举人门槛确实能将选举人数限制在４５万人左右，首次众议院选举中有选举权者共４５３０００人，约占全国总人口的1.1%。不难看出，此时即便是众议院选举，其包容化程度仍然很低，因为全国只有约 １％的人能够参与选举，女性和无产者被排除在外。

《明治宪法》框架下的《众议院议员选举法》一直实行了１０年才进行第一次修改。为进一步促进工商业发展且让民党议员更加支持政府的增收田赋法案，伊藤内阁在第十二届（特别）国会上提出了《众议院议员选举法修改案》。修改主要围绕扩大选举权展开，内容包括：“一切城市（市部）均作为独立选举区，每５万人选出１名议员；郡部（各郡）是府县级大选举区，每１０万人选出１名议员。这样，市部（４７个市）的议员将为１１３ 名，郡部的议员将为３５６名。加上岛屿独立选举区的３名议员，议员的总数将达４７２人。在选举资格方面，将原来的缴纳直接国税１５日元以上，改为缴纳田赋或地税５日元以上或所得税和营业税３日元以上。这样，有权投票的人数预计达２００万人，即增加到原有人数的５倍。”这个提案虽然以修改案形式在众议院通过，但政府并不想接受这个修改案，故通过贵族院使其成为废案。在第十三届国会上，这个提案又几乎原封不动地被提出，但经众议院和贵族院几轮修改后，又因两院无法达成一致意见而被废除。直到第十四届国会，这部修改案在第三次被提出后，经两院修改和协商，才最终以１５１∶１２６票在众议院通过，并于１９００年公布。最后确定的修改内容为：实行大选区制，以府县为单位划分选区；人口在３万人以上的市部划分为独立选区，每３万人选出１名议员；人口不足３万人的市部和郡部则是每１３万人选出１名议员；议员的总数为３６９人；选举人资格为２５岁以上的缴纳直接国税１０日元以上的男子，修改案取消“以选区为原籍”的规定。被选举人资格为３０岁以上的男子，废除对被选举人纳税资格的限定。在“不具备被选举资格” 一项中增加了“小学教师”这一身份，理由是 “为避免承担义务教育的教师为政治提供服务，或为其本人及关系亲密的候选人进行不当宣传，以确保选举的公平”。最终通过的选举法修改案虽然保守，但还是进一步扩大了选举人和被选举人范围，提高了选举的普遍性。不过，政府为了吸纳新工商阶层而采取的偏重大城市的选举政策，却破坏了城乡间的选举平等。所以，总体而言，此次选举法修改并未大幅提高日本国会选举制度的包容化水平。

１９１２年，明治天皇逝世，皇太子嘉仁亲王继位，改元大正，自此日本进入大正时代。这一时期出现日本自明治维新以来的一个前所未有的盛世。一方面，明治维新开启的各种现代化改革在此时已日趋成熟和稳定，另一方面，第一次世界大战在欧洲爆发也给外商投资日本创造机遇。在内外有利条件的交织下，日本资本主义经济获得长足发展，同时日益壮大的中产阶层也开始不断要求以普选为中心的民主政治，再加上第一次世界大战结束后国际上开始盛行民族自决风潮，日本民主主义运动日益壮大，逐渐发展成大正民主运动。正是在这一股民主潮流的冲击下，日本政府对《众议院议员选举法》 进行了第二次修改。１９１９年，原敬内阁组建后随即向国会提出《众议院议员选举法修改案》。修改内容主要包括两方面：一是扩大选举权，将选举资格从缴纳直接国税１０日元以上降至３日元以上；二是恢复小选区制，以郡为单位划分选区。前一项改革主要是为了因应当时已广泛开展的普选运动，后一项改革主要是为了防止社会主义者进入国会。这份选举法修改案在两院均达成共识，最后顺利通过并颁布实行。在选举法修改后的第一次大选中，总议席增加到４６４个，同时全国有投票资格的人数也由原先的１４２万人增加到３０７万人，不过也仅占全国总人口数的４因此，此次选举法修改虽然再次扩大了选举人范围，但还远未达到民主主义运动的普选要求。

废除纳税资格意义上的《普选法》直到１９２５年才正式出台。原敬去世后，元老院的西园寺和松方推荐清浦成立以贵族院研究会为中心的“贵族院内阁”。面对这一“特权内阁”，此前执政的政友会内部对其持不同态度。主张与清浦内阁相互提携的保守派成员最后被主张反对清浦内阁的激进派成员要求退出，重新组成作为清浦内阁友党的政友本党。而以剩余激进派成员为主的政友会则联合另外两个民党（宪政会和革新俱乐部）展开了护宪运动，在清浦内阁解散国会重新进行选举后，护宪三派共获得２８４个议席，成为多数党派。其中宪政会获得的议席最多，成为第一大党。面对这一情况，松方去世后当时仅存的唯一元老西园寺只得奏请天皇，让宪政会党魁加藤出来组建中间内阁。护宪三派内阁一经成立随即起草《普选法》，其通过枢密院、众议院、贵族院的三道关卡和层层妥协后，方才最终问世。在选举资格方面，《普选法》彻底废除了选举人的纳税资格限制，除“因贫困为生活而接受公私救助或扶助者”之外，年满２５岁的男性国民均拥有选举权；被选举人资格仍然是年满３０岁的男性国民，不过《普选法》加上了一个全新的候选人申报登记制度，并规定必须交纳２０００日元的保证金，对于未获法定票数者，保证金将被没收。在选区划分方面，《普选法》首次采用３ ～ ５人的中选区制。虽然官方给出的说法是过去实行的大选区制和小选区制都有缺点，故折中采用中选区制，但实际上是为了使组阁的三党都觉得自己能在选区中当选。不可否认，相比之前几次修改《众议院议员选举法》，此次出台的《普选法》具有划时代意义，因为其结束了以纳税资格限制选举权的保守规定，大大提高了选举的普遍性。虽然这部选举法冠以“普选”的名号，但实际上还是把女性整体地排除在外，这与我们现代意义上的“普选”相比，仍然有相当大的区别；而且，即便男子选举权已不受纳税资格限制，但其较高的年龄门槛仍然体现出制约色彩，因为从欧美近代的选举立法实践来看，选举人年龄资格一般与《民法》规定的成人年龄（日本为２０岁）一致，而《普选法》规定的２５岁门槛明显远高于此；再加上“保证金制”对候选人资格的变相限制，使其民主进步性被进一步削弱。

随着２０世纪３０年代日本走上对外侵略道路，极右翼军国主义势力日益猖獗。为摆脱持续战争带来的内外交困状态，近卫内阁试图效仿德、意建立法西斯体制，推行以所谓的“国防国家”为目标的“新体制运动”。在这场运动中，社会大众党、政友会、民政党等党派先后解散，而以近卫为首任总裁的“大政翼赞会”于１９４０年成立，最终形成代替政党议会政治的军事法西斯“总力战”体制。这一状态一直持续到第二次世界大战结束。１９４５年，日本战败投降后，美国占领军正式接管日本并要求日本重新制宪。除了来自美国方面的压力外，日本本国国民也强烈要求制定一部和平民主宪法，以维护和平并保障公民基本权利。在内外双重压力下，日本政府成立调查委员会，并于１９４６年提出宪法修改草案。但是，由于这份草案远比想象中的保守，以麦克阿瑟为首的盟军司令部表示不满，最后亲自动手起草了一份“麦克阿瑟草案”。日美围绕“麦克阿瑟草案”进行多次协商、修改，最终定稿，在经过两院审议、枢密院咨询和天皇认可后，于１９４６年１１月３日公布，史称《和平宪法》（又称《日本国宪法》）。《和平宪法》首先将天皇主权原则改成国民主权原则，规定天皇仅作为日本的象征，行宪定国事，但无国政权能；其次，开启国会、内阁和法院分领立法权、行政权和司法权的三权分立模式，同时规定民选的国会为国家最高权力机关，并采用国会多数党领袖组阁的议会政党内阁制；最后，为谋求和平，不保持海陆空及其他战争力量，自愿放弃交战权。除了构成政制基础框架的上述三点外，《和平宪法》还对国民基本权利有详细的规定。其中，《和平宪法》明确废除了自明治维新以来一直存续的华族制度，同时规定，国家勋奖不伴随任何特权且无法世袭，强调法律面前人人平等。此举打破了以勋爵制为基础的贵族院制度，将国会两院改成参议院和众议院，议员均以国民选举产生，大大提高了选举的平等性。此外，《和平宪法》虽然没有明确规定国会议员选举中被选举人和选举人的资格，但强调了平等的基本原则，提出不得以人种、信仰、性别、社会身份、门第、教育、财产或收入多少为原因区分国民的选举权利。这不仅进一步重申了选举的平等原则，同时也赋予女性以选举权和被选举权，与１９２５年通过的针对男性的《普选法》相比，其真正实现了国民意义上的普选。至于具体的选举资格，早在１９４５年就通过的《众议院议员选举法》规定，年满２０岁的男女均享有选举权，年满２５岁的男女均享有被选举权。而１９４７年通过的《参议院议员选举法》除了将被选举人年龄门槛提高到３０岁之外，其余选举资格均与众议院议员选举一致。至此，日本国会选举制度的包容化程度基本符合现代选举规范所要求的普遍和平等原则。之所以说“基本”，是因为此时的选举制度仍然保留着被选举人的“保证金制”。此举虽不直接限制被选举人资格，却有财产上的变相限定之嫌，故还未完全满足保证选举权的普遍原则。而且在之后的选举法修改中，“保证金制”不仅没有被取消，金额还不断提高，这体现出日本国会选举制度在包容性方面的回潮之势。

除“保证金制”之外，这股回潮还体现在选区定额不均衡的问题上。所谓“选区定额不均衡”，是指不同选区产生的议员的平均数量存在差异的现象。这种现象虽然不是因制度歧视而产生的，但从结果来看，其仍然违背了现代选举规范所要求的平等原则，造成“同票不同值”的后果。实际上，第二次世界大战前的日本国会议员选举或多或少存在这种现象，只是不同选区议员的数量所占比例基本控制在两倍以内，没有出现过大的差距。第二次世界大战后，随着日本城市化和工业化的迅速发展，大量农村人口涌入城市，使选区定额的不均衡急剧扩大。为此，日本政府多次修改选区定额，日本最高法院也将选区议员定额与选举人口比例超过两倍者判为违宪，但始终没能从根本上解决问题。虽然有学者认为日本一直无法比较好地解决这一问题是因为“同票同值”原则的现实抽象性没有充分引起选民注意进而推动变革，但更多学者还是将矛头指向“五五体制”中雄踞日本政坛几十年的自民党，认为这是因为自民党为了保持自己的执政地位而有意为之，其故意不正面改革选区划分制度。１９９３年，持续了近四十载的“五五体制”崩溃，八党联合政府取代自民党政府，并于次年进行选举制度改革，将运行多年的中选区制改成小选区比例代表制。虽然改革后小选区中比例超过两倍的仍有５２个，但其中最小的岛根三区和最大的神奈川十四区的差别也仅有２倍，相比改革前动辄三四倍的差距，其有较大的改善。因此，这一事实也在相当大程度上印证了日本选区定额不均衡问题的“自民党责任论”。

二、竞争化

如果说包容化维度体现的是选举制度能否使全体人民平等地参与选举的话，那么竞争化维度强调的则是选举制度能否让人民在选举过程中有选择余地且能自由地表达意志。这两个维度分别对应现代民主规范中较重要的两个价值———平等和自由，故其也构成达尔测量选举制度的核心框架。具体而言，在现代选举实践中，用以实现选举竞争的制度安排莫过于两类：一类是有派别之分的差额选举制，典型做法是引入竞争性政党政治；另一类是能确保选民自由表达意志的合理程序，典型做法是秘密投票。因此，要考察日本国会选举制度在竞争性方面的演进情况，可以从政党政治和秘密投票制度两个具体方面切入。

日本政党起源于１９世纪７０年代的自由民权运动。在藩阀政府倒幕建立明治政权后，原先受封建制度荫蔽的下层士族因改革而陷入艰难处境，日渐不满。在征韩一事上，征韩派本想通过对外扩张来转移国内士族矛盾，但不料与内治派斗争失败，只好下野出走。出走后的征韩派又分裂为两支，一支纠众造反，结果事败身亡；另一支在进步知识分子的影响下开始转向倡议西式民主，后又与反对政府重税的农民以及部分地主豪商阶层结合起来，开启了席卷全国的自由民权运动并迫使天皇下达开设国会的诏书。日本政党正是在这场浩浩荡荡的自由民权运动中逐渐形成的。从最初１８７４年成立的“爱国公党”，到１８７５年各地合并成的全国性组织“爱国社”，再到１８８０年自由民权运动高潮时期成立的“国会期成同盟”，“具有现代意义的日本政党得以正式形成”。

１８９０年国会开设后，活跃于众议院的政党势力虽因时期不同而林林总总、名目繁多，但归根结底无非“吏党”（亲政府）和“民党”（亲民众）两派。不过，由于《明治宪法》框定下的帝国议会制度的保守性，无论是持何种政见的政党，最终都不得不回归体制寻求获得支持和权力。起初还与政府势力斗争激烈的民党慢慢变成与吏党相互“提携”的保守存在，为了争夺权力甚至于执政时动用政府力量破坏在野党竞选，大失民主之义。而且从政党竞选的相关制度来看，政府从一开始实行选举制度就通过《集会条例》《保安条例》《出版条例》《新闻报纸条例》等一系列法律规章限制竞选活动。后面几次选举法修改除增加竞选活动限制条件外，还凭借选举管理行政化、“公营选举”法制化、处罚条例严格化等措施进一步加大政府对选举的管制力度。１９００年与１９２５年伴随着两次选举法修改出台的《治安警察法》和《治安维持法》更是将竞选活动置于暴力机关的监视之下。不仅如此，而且政府对竞选活动的例行干预从１８９０年第一次选举开始就出现，并愈演愈烈。最初“超然内阁”时期主要体现为藩阀政府对民党竞选的干预，在政党内阁出现后，就演变成执政党通过政府力量对在野党的竞选活动进行破坏。在野党为应付这一情况不得不采取贿选的方式获得选票，这进一步刺激政府通过“规制选举”的策略来加以应对，使竞选自由愈发受限。这一趋势发展到帝国后期，其极端状态为“大政翼赞会”吞没诸党的军事法西斯一党独裁制，此时竞争性政党政治被完全取代。不难看出，虽然日本在首开国会选举之后就实行竞争性政党议会政治，但面对皇权至上的帝国政制框架，起初“争奇斗艳”的政党形态最终不免沦为“举国体制”的附庸而丧失民主代议的意义。从总体发展趋势来看， 第二次世界大战前日本政党政治的竞争性是逐步衰弱的，因为政府通过或明或暗的手段压制甚至破坏政党选举活动的程度越来越高，政府敌对党无法与其他政党公平竞争，只能凭借贿选方式谋求生机，故而选举竞争性被大大削弱。

第二次世界大战后，《和平宪法》的出台让日本成为一个真正意义上的君主立宪制国家，再加上对战前帝国时期那些用以管制和监视政党竞选的周边条例的废除，日本的政党制度环境焕然一新。不过，战后出台的选举法还是坚持之前的限制竞选活动的思路，并且初期的选举管理事宜仍然 由行政机关负责。直到１９４７年新宪法框架下的第一届国会产生，盟军司

令部才要求成立专门负责各类选举事务的全国选举管理委员会，以维护国会选举的公正性。除要求成立选举管理委员会之外，盟军司令部还提出应修改选举法中限制竞选宣传的保守规定，提升选举自由度。针对此事，日本政府拿出了一份十分满足盟军司令部意见的《选举法修改纲要》，但国会的冷淡态度使这个纲要不了了之，最后国会亲自制定并通过了《公职选举法》，其于１９５０年公布。《公职选举法》整合了涉及众议院、参议院、地方议会、地方行政长官和教育委员会选举的所有规定，但对于盟军司令部提出的关于解禁竞选宣传的要求，明显避重就轻，只放宽了对事前逐户访问的限制，允许候选人访亲走友，而对于言论和书面宣传的限制却纹丝未动。１９５１年和１９５２年对《公职选举法》的修改不仅进一步加强了对竞选活动的限制，而且取消了全国选举管理委员会并以新设的自治厅加以替代，足见其保守态度。好在随着对《公职选举法》的修改，日本国会选举管理机构又重新由公正的选举管理委员会充任并延续至今，这使选举规制虽然丝毫不减，但不至于成为当政者用以打击政敌的工具进而破坏政党竞争，重蹈战前帝国时期的覆辙。因此，战后日本的政党竞选格局大致呈现一种强规制下的公平竞争状态，即虽然政党的竞选自由受到严格约束，但这是面对所有政党而言的，既无制度上的区别对待，同时又以相对公正的选举管理机构设置避免出现执行上的偏私，故而在较大程度上有利于保证政党在选举竞争中的公平地位。不过需要说明的是，制度上的绝对公平主要集中在竞选限制和选举罚则这类禁止性条款上，而涉及准入标准的规定还是明显有利于大党的，比如，候选人提名制度和候选人保证金制度等。这也提醒我们不能对第二次世界大战以来日本的政党竞争水平抱有完全乐观的态度，因为虽然其国会选举制度基本保证了政党竞选的公正，但在候选准入上还是具有大党偏向的，这不利于充分展现被选举主体的丰富性，使日本国会选举制度的竞争性略受影响。

至于秘密投票制度，直到１９００年选举法修改后，日本才开始实行。１８８９年颁布的第一部《众议院议员选举法》规定，投票方式据选区划分为一人区还是二人区而采取一人单记制或二人连记制，并且都是记名投票。具体而言，在选票上除了填写候选人姓名外，还必须写上选举人姓名及住址，并加盖本人印章。１９００年，随着资本主义经济的发展，政府为了吸纳新工商阶层和向民党议员交换支持增收田赋法案的选票而进行了选举法修改。此次选举法修改除了为提高新工商阶层进入众议院概率而实行的大城市独立选区制略失平等外，其余举措均在不同程度上提高了民主化水平，其中较为重要的一项制度变革就是开始实行无记名投票制。这一制度符合秘密投票原则，使日本民众可以在摆脱外部权威压力的情况下随心所欲地表达自己的选举意见，大大提高了选举的自由化程度。但由于仍采取手写式投票方法，其对选举人文化水平有所要求，故在一定程度上还有碍投票自由。１９４５年进行的《众议院议员选举法》修改本想将原先手写式的投票方法改成标记式的，使不识字者也可以自行投票，但当时负责答疑的内务省地方局长断然予以否定，认为手写式投票是日本的传统，甚至提出不能手写者也不应该投票的观点，因而没有完成修改。直到１９９４年新修订的选举法出台，日本才最终实现对标记式投票方法的全面使用。不难看出，日本的秘密投票原则实际上很早就得到贯彻，但其在增进无文化者的投票自由方面一直秉持比较保守的态度，使标记式投票方法在晚近的时候才得以推行。不过从今天的角度来看，日本的选举投票制度早已符合民主规范，其提高了日本国会选举制度的竞争化水平。

三、直接化

除包容化和竞争化之外，直接化实际上也是衡量选举制度的另一重要维度。所谓直接化，是指选举制度安排从间接选举进化到直接选举的一个过程。由于间接选举是一种以下层委托代理为基础的逐步向上收缩选举人范围的复选制，虽然通过授权传递机制也可以符合人民同意的基本原则，同时还能降低制度成本、过滤选举人素质等，但与直接选举相比，其始终还是不接近民主的理想形态，因为选举权作为一种非常特殊的政治权利和公民义务，一般情况下不能委托他人代为行使。因此，从贯彻民主规范的角度来看，我们一般认为直接选举优于间接选举，故直接化亦是观测选举制度发展情况的一柄标尺。

虽然日本从１８８９年第一部《众议院议员选举法》公布开始就实行国会直接选举制度，但实际上在设计第一部选举法的过程中，日本也经历了间接选举和直接选举的摇摆，只不过后来直接选举思路占据上风，方才最终实行。在１８８１年明治天皇答应于１８９０年开设国会之后，以伊藤博文为首的政府官员便开始访欧寻宪，最终决定采用与日本实际情况更为接近的德国道路。因此，不仅之后颁布的《明治宪法》具有浓厚的《普鲁士宪法》色彩，连第一部选举法都是在征求德国专家意见的基础上通过反复比对德日情况才最终形成的。

一开始，伊藤博文在访欧期间深受格奈斯特的影响，因而他一直主张日本国会应采用间接选举制度。后来在伊藤博文回国组建“制度取调局”开始立宪工作之后，这一思路也一直贯穿其中。１８８４～１８８５年形成的最初的国会规则草案中就提到采取一种由府县会选举国会议员的间接选举方式。后来的国会议员选举法案和国会规则案虽然略有更改，但依然采用间接选举制度，规定先由全体有选举权者在郡区选出５名以内的代表，再通过代表集会选举出国会议员。再后来１８８７年伊藤博文甚至委托作为格奈斯特高足的毛瑟负责起草一部采用间接选举制的国会选举法。

但是，当时作为“制度取调局”一员的井上毅反对毛瑟的选举法草案，因为他认为按照这份草案实行会具有许多缺陷：一来地方议会会成为政党相互竞争倾轧的场所；二来有压制少数的危险；三来准许国会议员兼任县会议员，将使中央的政治争端波及地方。不过，毛瑟在对井上毅的回复中还是坚持应该采用间接选举制度，理由如下：首先，间接选举使整个国家政制的基础可以置于优质的选举人与被选举人之上，这些人通达地方利需、实践公共事务且多少知晓政务，同时他们还热心谋求经济利益并会维护国家利益；其次，间接选举无须通过那种令人厌恶的有限制的选举方法就能抑制贱民的势力，如此还可防范因政党煽动而带来的民粹主义；最后，间接选举能节约政府和个人的成本，节流之钱还可转而发展实业。还有一名德国顾问罗耶斯勒也持有与毛瑟对立的观点，他主张采用有限制的直选制。在罗耶斯勒看来，日本要保持坚实有力的君主制，必须警惕中产阶级的出现，因为他们会带来反君主的自由主义，而间接选举势必会壮大那些富裕的中产阶级的势力。他对德法所采用的那种无限制的普选制也并不赞成，因为其无法排除贱民的影响。因此，罗耶斯勒建议日本的国会选举应该采用有限制的直接选举制度。

面对间选论和有限制的直选论之争，立法者实际上最在意的还是中央党争对地方的倾轧和渗透，他们尤为担心反对政府的自由民权派会借选举制度大做文章，进而给政府施政带来各种麻烦。在比较两种选举方案之后，立法者发现间选制有将中央和地方联系起来的危险。“如建立由郡会或町村会复选下院议员的制度而开设国会，则在国会中成为政府的反对党并给予政府的工作以妨碍的人，必与选出议员的各郡村的议会往复通信，互相结为一个党派，在国会会议上反对政府，在郡村的会议上妨害地方事务，在大小政务的各个方面逞其奸计。”而且，“就这样的选举对政党提供的便利而言，笼络少数几名郡会议员或村町会议员，使他们按照自己一方的意愿办事，比笼络全国一般人民，使他们按照自己一方的意愿办事要容易得多”。因此，最终立法者还是选择有限制的直选制作为选举国会议员的办法。

四、理性化

相比包容化、竞争化和直接化来说，理性化是最没有存在感的维度，因为制度演进一般会伴随着理性化。当一项制度创设出来并经过实践回馈后，制度设计者往往会根据面临的问题和不足对制度进行修正，使其在接下来的运行中能更好地发挥作用，这种不断追求制度更加合理有效的过程实际上就是理性化过程。对选举制度而言，理性化主要体现在选举管理上，因为选举制度最核心的目标就是实现选举，所以其理性化过程莫过于通过优化选举管理制度来使选举更好地完成。虽然日本国会选举制度的理性化趋势不难想象，但我们仍需梳理其选举管理制度的演进过程，如此有助于我们较为全面地把握日本国会选举制度的变迁历程。

１８８９年第一部《众议院议员选举法》定下了日本选举管理的基调。从管理主体来看，日本的选举管理机构是各级行政机关。其中，在全国层面统筹管理选举事务的是内务省；而在选区层面进行具体管理的机构则是选区所在行政区划的政府。从候选人管理情况来看，此时尚未设立申请候选制度，所有符合被选举人资格且有意参加竞选者都可以直接成为候选人，管理相对宽松。不过，有关候选人开展竞选活动的限制却是十分严格的。虽然在选举法中只禁止竞选活动在投票站内进行，也没有限定竞选经费的最高额度，但实际上相关要求早就在涉及集会、保安、出版、新闻等的一系列法律规章中注明，以严控国民的言论与行动自由。从投票管理情况来看，相关工作由市区町村的行政长官负责。投票站一般设立在市政府、区政府或町村公务所内，但在地区行政长官的授意下，投票站也可以设立在指定场所。此外，地区行政长官还会从该选区的选举人中选任若干名负责投票事务的委员，一般町村为２～５人，市区为７人，并且由选举会职员负责具体的投票事务，比如为无法亲自写票的选举人代为执笔等。当选条件采用同一选区内获票最多者当选的多数决制。但如果出现同票情况，则年长者当选；如果出生年月也相同的情况，则通过抽签决定。从选举执法情况来看，选举法规定了对一系列与选举相关的违法犯罪行为的处罚方式，包括欺诈登记、欺诈投票、贿选、以暴力手段强迫或骚扰他人投票等。在６个月的诉讼时效内，若当选者因选举违法犯罪行为被惩处，则当选无效；情节严重被监禁或再犯者，还将被处以３～７年内剥夺选举权与被选举权的惩罚。不难看出，日本第一部《众议院议员选举法》有关选举管理的规定虽然基本覆盖了选举涉及的几个重要方面，但在细节上略显粗糙，有些地方存在语焉不详之处，例如，候选人确认、选区选举组织体系等，可见其理性化水平还不高。

１９００年修改的选举法完善了当选条件和选举组织体系方面的相关规定。在当选条件上，除满足原先已有的多数原则外，还增加了“法定投票”的底线原则，即获得多数选票的候选人的票数必须超过选区内登记选举人总数的２０％，否则当选无效；在选举组织体系上，修改后的选举法规定“众议院议员选举的投票管理工作由市町村长负责，郡市长担任开票管理者，地方行政长官担任选举会长，负责统辖选举事务”，这进一步明晰了选区选举管理的组织体系及相应权责。此外，为遏制日益壮大的工人运动，国会还同时通过了《治安警察法》，将国民的言论与行动自由置于警察的严厉监控之下，使候选人的竞选活动更加受到约束。１９１９年，选举法进行了第二次修改，但此次修改的内容并没有关于选举管理的部分，直到１９２５年《普选法》出台，日本的选举管理规定才又出现了一些新变化。第一，《普选法》增加了候选人申报登记制度，并要求交纳选举保证金。第二，日本首次将对竞选活动的限制从周边法规纳入选举法中。《普选法》对竞选活动的限制条款包括：规定能够从事竞选活动人员的身份及其从事竞选活动的内容；规定选举事务所、休息所的数量；禁止在选举日期之前逐户访问；限制第三者从事竞选活动；限制进行文字或图画类的书面宣传；规定竞选活动费用的最高限额；等等。对于在申报登记成为候选人之前能否进行竞选活动，日本内务省和司法厅做出的行政解释是厉行禁止。第三，《普选法》新增了“公营选举”的内容，规定，在选举期间，候选人可以免费使用一些公共基础设施，包括邮政、学校场地等。第四，《普选法》进一步细化选举管理的组织体系，并加强行政机关的选举管理权限。具体包括：明确设立选举管理机构和竞选管制机构，分别由内务省地方厅和同级警保局主导；允许地方长官、市町村长和其他官吏干预选举过程，确立地方行政一把手在选区选举管理中的最高领导者和最高裁决者地位；将制定选举实施细则的权力归于敕令或省令等行政命令。第五，《普选法》加大对选举违法犯罪的处罚力度，在“当选无效”方面增加了连坐制，规定“选举事务长犯收买罪被罚，则该候选人当选无效”；同时出台《治安维持法》，用以加强对国民行动的监控，尤其是那些意图颠覆当时体制和私有财产制度的社会主义者。总体来说，１９００年和１９２５年两次选举法修改明显提高了日本国会选举制度的理性化水平，不过其主要体现在对选举活动的控制方面。

从１９２５年开始，日本在《普选法》规制下共举行了三次大选。这几次选举表现出的显著趋势是，各种选举干预与选举腐败事件层出不穷，政界贪污与渎职问题屡遭曝光，使国民对选举革新的呼声日益高涨。正是在这一背景下，日本于１９３４年再次进行选举法修改。此次修改主要围绕破除选举腐败这一核心目标展开，故而其对选举活动的管制也达到了一个史无前例的高度，在后来其甚至被称为“取缔主义”的选举管理模式。具体来说，此次选举法修改主要有几个方面的改变。第一，进一步细化对竞选活动的限制，包括：明确规定在申请登记成为候选人之前不得进行竞选活动；禁止进行选举演说会之外的一切宣传，包括逐户访问、个别接见、电话宣访及登报刊广告（用报刊刊登选举演说会的召开信息除外）等；严格限制选举演说会的规模，规定每次登场的演说者不得超过４人，若候选人或其代理人不出场，则每次登场人数不得超过３人；禁止在选举结束后逐户访问及进行选后致意。第二，将竞选活动费用的最高限额降到９０００日元，并规定候选人必须制作详细的收支账簿，以供国民观阅。第三，修改选举处罚条例，包括：加大对贿选、干预选举等违法犯罪行为的处罚力度，专门设立严惩选举掮客的有关规定；扩大“当选无效”连坐制的范围，只要是选举活动的主要组织者因选举违法犯罪被罚，那么候选人的当选就无效。第四，收缩“公营选举”的支出范围，并且其在某些方面开始具有强制化色彩，比如，只有候选人和选举事务长有资格申报免费邮寄，且邮寄内容仅限于选举公报和召开选举演说会的通知；地方行政长官应组织发行刊有候选人政见的公文和选举公报，但除此之外的任何私人发布都被明令禁止，违者将被处以严厉惩罚。第五，设立选举整肃委员会以控制选举过程，进一步增加行政机关在选举管理方面的权势。可以看出，此次选举法修改再次提高了日本国会选举制度在选举规制方面的理性化水平，使其达到战前帝国时期的巅峰，但这也为后来实施军事法西斯独裁制埋下了隐患。

第二次世界大战后，随着宪制框架的变化，日本国会选举制度在民主化方面取得了新突破。但具体到选举管理上，其基本上还是沿袭战前帝国时期的那种选举规制化思路，唯一有所改变的是选举管理主体突破了行政化的桎梏，被更为公正的选举管理委员会替代，使严苛的选举规制不至于成为当政者打击异己的工具，因而与战前帝国时期的行政规制式选举管理相比，其还是有明显区别的。在选举规制方面，１９４５年日本被盟军接管后，盟军司令部随即发出让日本进行民主化改革的指示。币原内阁在获知美国方面的意思后，很快就起草了一份具有较强民主改革色彩的众议院选举法修正案，其中一项关键改革内容就是解除过去选举法对竞选活动的各种限制。但是，在这份修正案提交国会审议时，议员们竟然出奇一致地反对有关解除竞选活动限制的内容，因此，最后通过的选举法修正案在这方面几无作为。后来于１９４７年再次修改的《众议院议员选举法》以及同年通过的《参议院议员选举法》也都没能改变这一状况，直到１９５０年《公职选举法》出台才在一定程度上放宽了对竞选活动的限制，不过也仅限于候选人能对亲朋好友进行选举前访问这种无足轻重的内容。后来于１９５１年和１９５２年进行的《公职选举法》修改更是索性向之前倒退，大加限制竞选活动中的言论与行动自由，提高候选人保证金额度，还增加了诸如缩短竞选公告时间、缩短候选人申请时间等管制选举的新举措。经过１９５０～１９５２年创立、修改与再修改三个发展阶段，《公职选举法》中有关选举规制的基调已大致奠定，后续虽然还有几次修改，但不仅没有弱化日本国会选举管理中的规制化色彩，反而有愈演愈烈之势。目前，《公职选举法》 中有关选举规制的内容如下。第一，严格限制政党或政治团体提名候选人的资格，比如要提名众议院小选区候选人，政党或政治团体需满足国会议员有５人以上或最近一次国会选举得票总数占有效投票总数２％以上的要求。第二，实施高额的候选人保证金制及严苛的保证金免没收标准，比如众议院小选区候选人需交纳３００万日元保证金，若其最后得票数没有超过有效投票总数的１／１０，则保证金将被没收。第三，严格限制竞选活动，规定只有成为候选人才有资格设立选举事务所，数量为一人一个（地域选区）或一党一个（比例代表区），设置次数为每天一次且位置不能移动；选举日当天，选举事务所只能设立在距投票所入口３００米以外的区域；禁止因竞选活动设立休息所或其他类似设施；禁止选举事务关联者、特定公务员、教育工作者及无选举资格者进行竞选活动；禁止与竞选有关的家庭拜访；禁止开展署名活动、造势活动与做出连呼行为；禁止发表人气投票；禁止提供与竞选活动有关的饮料、食物；对包括汽车、船舶、扩音器及文书、海报、书册、网络、电视、演讲等在内的方方面面的竞选宣传都有详细且严格的限制，总共约３０条规定，其中有些与“公营选举”相结合。第四，对竞选资金的收支范围、会计账务及申报工作等都进行细致的规定。第五，详细列举各种选举违法犯罪行为，视情节轻重处以罚款、当选无效、剥夺选举权利甚至监禁等处罚，其中“当选无效”连坐制扩大到竞选活动负责人、出纳负责人、候选人秘书甚至候选人近亲属等。

至于较为公正的选举管理机构，其在战后不长时间内就建立并陆续完善起来。具体而言，在日本战败初期的过渡阶段，国会选举管理事务仍然由内务省和地方各级政府负责，保持战前帝国时期那种选举管理行政化色彩。直到１９４７年，新宪法框架下的第一届国会议员产生后，盟军司令部指示日本成立新的选举管理系统———选举管理委员会。这是选举管理委员会制度在日本的首次实行，虽然其后来一度被选举管理机构的行政化复辟给取代，但最终日本还是采取选举管理委员会制度并且保持至今。当前日本的选举管理委员会体系具有如下特点。第一，众议院和参议院的比例代表区选举由中央选举管理委员会管理，众议院和参议院的地域选区选举由都道府县选举管理委员会管理。第二，中央选举管理委员会由５名委员组成，其是国会从国会议员之外具有参议院被选举权者中提名，再经内阁总理大臣任命而产生的，任期为３年，采用兼职制；同一政党或政治团体的委员数量不得超过两个，若有违者， 则内阁总理大臣通过抽签罢免两人之外的委员；委员长代表中央选举管理委员会负责相关事务，由委员互选产生；中央选举管理委员会会议需有半数以上委员出席方能召开，议事采用多数决制，当赞成与反对人数相等时，由委员长决定；中央选举管理委员会的日常事务由总务省负责。第三，都道府县选举管理委员会由４名委员构成，他们经地方议会选举产生。第四，在某些特定方面，中央选举管理委员会对地方选举管理委员会具有技术建议、劝告、要求提交资料、纠正指示和制定受托事务执行标准的权限。第五，选举管理委员会具有保证选举公开公正、努力提高选举人掌握政治常识水平、尽快通知选举人选举结果和在选举日给予选举人必要选举时间的义务。第六，在每次国会选举中，设立选举会（负责比例代表区选举）和选举分会（负责地域选区选举）管理具体选举事务；选举会长由中央选举管理会从有选举权者中选任，选举分会长由都道府县选举管理委员会从有选举权者中选任；举（分）会的活动场所和时间由相关选举管理委员会指定并在事前公布。

五、结论与讨论

通过梳理日本国会选举制度在包容化、竞争化、直接化和理性化四个维度的演进情况，本文发现：包容化水平从１８８９年首开国会选举以来不断提高，１９２５年实现男子普选，１９４５年实现全民普选，不过，候选人保证金制和选区定额不均衡问题的存在使第二次世界大战后日本国会选举制度的包容性还有所欠缺；竞争化水平总体上以１９４５年为界呈现先减后增的趋势，虽然早在１９００年就开启了秘密投票制度，但大日本帝国时期的政党选举竞争被日益严苛的行政规制破坏，直到第二次世界大战后建立较为公正的选举管理机构，才将政党竞选置于一个公平的规制环境中，但候选准入具有明显的大党偏向，这是目前日本国会选举制度在竞争性方面存在的问题；直接化在１８８９年首开国会选举时就已经实现，不过在最初制度设计时并非毫无争议，制度设计者们曾就采用有限制的直选制还是间选制进行了多次交锋，后来为割断中央政局与地方政局的关联才舍弃最初属意的间选制；理性化水平在制度演进过程中自然是不断提高的，不过日本国会选举制度的理性化主要体现在选举规制上，唯一有区别的地方在于选举管理主体不同，战前帝国时期的选举规制具有行政规制理性化特点，战后在将选举管理机构改为选举管理委员会后，则变成了一种公正规制理性化，这中间暗含了选举管理公正性的转向。日本国会选举制度的四维演进趋势见图１。

不难看出，日本国会选举制度的演进过程是先开启直接选举，然后日益提高包容化程度并凭借秘密投票制度部分实现选举竞争，最后再通过对政党竞争的保障来实现相对充分的选举自由，不过这一切都始终被置于不断理性化的选举规制之下，以确保制度实践的秩序。概括起来，日本国会选举制度的演进遵循的是一种规制理性化保障下的“直接化—包容化—竞争化”逐次递进的模式。这种模式先在限定精英的条件下让越来越多的国民进行民主演练，既提高了国民的民主素养，又规避了不成熟民主可能引发的治理风险；等国民具有基本的民主实践经验之后，再放开精英之间的有序竞争，进而实现真正的民主选举。虽然从结果上看，日本这套国会选举制度的演进模式无疑是成功的，但其在多大程度上能向外移植，仍然需要我们慎重考虑。毕竟作为先导条件的直接化可能适用于日本这种小国，但是否同样适用于大国，可能还需要更多的实证支撑和理论考量。

由于篇幅过长，省去文章注释及图片

原标题：《集刊 |钟本章：日本国会选举制度的四维演进： 历史与模式（2020年第3期）》

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